16年关于农村集体土地使用权流转立法调研报告.docVIP

2016年关于农村集体土地使用权流转立法调研报告 党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“允许农民依法通过多种方式参与农村集体土地开发经营”的重要农村集体土地改革思路，掀起了农村土地制度新一轮改革。在此背景下，探索和研究农村集体土地流转的办法，推进农村集体土地使用权依法、规范、有序流转，成为了推进农村土地制度改革的关键课题。 一、我省农村集体土地资源和流转基本情况 我省土地总面积5303.1万亩，其中农村土地4999.3万亩，农村集体土地2382.9为万亩。农业人口数为484.19万人，占全省总人口数的58.10%。共涉及18个市县、201个乡镇、2597个村委会、20805个村民小组。至2008年，全省已完成农村土地确权登记发证面积4834.2万亩，占应确权土地总面积的96.7%。 农村集体土地的流转主要有以下几种情形： 一是集体土地所有权以征地的方式从集体到国家之间的流转，这是一种单向的不可逆的所有权的转移。 2008年，我省经省政府及国务院批准的征用集体土地面积约为6万亩; 二是集体土地使用权之间的流转。不改变农用地用途的前提下在农户之间的流转包括在不改变农用地用途的前提下，即承包经营权的流转以及集体所有土地使用权出让或者与他人联合举办企业用于农业开发、集体土地对外承包等方式的流转。2008年，我省农村承包经营权流转涉及集体土地面积约为24万亩; 三是集体土地流转用于非农业建设。在目前的法律框架下，集体土地只能被征收为国有土地后才能流转用于非农业建设。在建设用地供给逐年紧张的情况下，集体土地流转用于非农业建设形成了隐形非法交易市场，2008年，全省共查处“以租代征”案件40宗，涉及租用农业用地面积2437.98亩。 二、我省集体土地利用特点和存在问题体现出对集体土地流转的客观要求 在当前城镇化、工业化进程加快的形势下，集体土地仅能流转用于农业建设的模式已经不能适应形势发展的要求，我省在对集体土地的利用中存在的问题凸显了集体土地流转的内在需求和紧迫性。 (一)集体土地集约节约用地水平不高，亟需通过流转整合土地资源，提高土地利用效益。 由于我省农业手段落后，农民收入微薄，农民观念陈旧，因此出现了一些劳动力外流、转产、转业和外出打长工等情况，造成空置住宅、闲置宅基地、一户多宅和超标准占地等问题连锁产生。如根据海口市四个典型村庄调查，调查的总户数为1680户，涉及宅基地2583宗，面积40.4公顷。其中：空置住宅285宗，占调查总宗数11%;一户多宅844宗，占调查总宗数32.7%;超标准占地的有462宗，占调查总宗数17.9%。 提高集体土地的集约节约利用水平要求允许集体建设用地进行流转，从根本上激励农民自愿向城区、集镇和农民集中居住点等地区集中居住，整理并腾出多占的土地资源，发挥土地资源集聚效应，提高土地利用率。 (二)随着城市化、工业化建设的推进，亟需通过集体土地流转将农村土地资源释放出来，缓解土地计划指标紧张局面。 随着我省经济的发展,建设用地需求增长迅猛,建设用地供应呈较快增长态势, 工业、旅游业、交通水利建设、城镇建设等非农建设占用农村农业用地的需求压力越来越大。2008年国家下达我省的农用地转用计划指标为2553公顷，实际使用2426.93公顷，占计划指标的95%，农用地转用指标趋紧。在国有建设用地供应指标紧张的的情况下，就要求拓宽建设用地的供应渠道，允许农村集体建设用地进入市场流转，这将有利于缓解当前建设用地指标紧张情况，有效保障建设用地需求，促进经济可持续健康发展。这对农村集体土地流转提供了市场需求。 (三)征地矛盾的日益突出，以及“以租代征”等土地违法现象反映出了集体土地流转的现实需求。 在征收土地的过程中，由于政府征地范围过大、安置补偿不合理不到位等原因，引发了诸多矛盾，已成为群众上访、影响社会稳定的主要因素。据统计，2008年，征地纠纷占国土环境资源信访总数的48.06%。同时，在没有法律依据但存在市场需求的情况下，引发了以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地，地方政府和村级组织擅自改变农村集体建设用地性质和用途，乱占滥用农用地，以租代征等违法违规用地现象。实行集体建设用地流转，一方面可以缩小征收范围，减少征地矛盾，维护社会稳定;另一方面符合市场经济发展内在要求，有效遏制土地违法行为。 三、我省农村集体土地流转改革实践探索 近年来，在集体土地制度改革的呼声和国家关于农村土地制度改革的指导下，我省积极致力于农村集体土地制度的完善和改革，为集体土地流转提供了良好的基础和实践经验。 (一)全面开展农村土地确权，切实推进农村土地产权明晰化，为集体土地流转奠定基础。农村土地产权不明晰将会影响土地资产化改革运作和农民生活水平的提高。我省从2002年起在全省范围内组织开展农村