PPP项目风险分担管理实践——以中部A市R项目为例.DOCVIP

PPP项目风险分担管理实践一一以中部 A市R项目为例 张磊张程尹艾维 中国进出口银行湖北省分行 PPP项A风险分担管理是时下热议的焦点。本文通过对屮部A市R项A风险分担 进行模拟，对比该项目实际执行情况，论证基于风险计量的风险分担模式可行 性，提出我国PPP项目风险分担建议，为我W逐步落地的PPP项目实践提供基于 风险分担管理的参考意见。 关键词： PPP项R ;风险分担;建议; 基金：武汉市“黄鹤英才（现代服务）计划”资助项目 PPP （Public-Private Partnership）通常译为“公共私营合作制”，是指政府 和私人组织之间，为了合作建设或提供某种公共服务项目或物品，以特许权协 议为棊础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP自1997年被英国政府首 先提出以来，在世界各国引起了广泛的重视和应用。当下，PPP也己经成为我国 各领域研宄讨论的热点领域。正如财政部部长尚捷在全国人大五次会议上lH|答中 外记者提问中所述，“截至去年底，我国签约落地的PPP项目1351个，总投资 达2.2万亿元，项目落地率超过30%。与年初相比，无论是项0落地的数量，还 是投资规模，都增长了 4倍多”。 在“大众创业、万众创新”的时代背景下，PPP模式有利于创新投融资机会，拓 宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、 优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场 关系，加强政府职能转变，充分发挥市场配罝资源的决定性作用。特别是在“稳 增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的政策背景下，PPP模式对我国经济 发展和转型升级的作用尤其显著。 为推进PPP项目在我国又快又好发展，财政部《PPP项目指导意见》屮明确要求 “从定性和定量两方而开展物有所值评价工作;通过物有所值评价和财政承受能 力论证的项目，可进行项目准备;按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控 等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素， 在政府和社会资本间合理分配项目风险”。 不应讳言，现阶段我国部分地区为加快PPP项目建设，不充分进行物有所值论 证或有意隐瞒风险因素、不顾风险合理分配仓促签订合同造成项目无法执行的情 况时有发生。以中部某省会城市轨道交通PPP项目为例，其预成交公示合同的项 目风险分担方案中，分担方分别为该市城乡建设委员会(作为政府出资代表) 和项目公司(由当地国企与中选的社会资本方共同设立股权投资基金，再由基 金管理人与政府出资代表成立的项目公司)，且项目公司的股权组成又是政府 出资代表的当地国有企业劣后，仅在投资控制风险一栏中提及“与施工相关的 投资控制风险由社会资本承担;与征地拆迁等和关的投资控制风险双方井担，且 以政府方位主要的承担方”。这种将原木应由社会资木方承担风险转嫁给政府 方、项目公司方的做法，与财政部操作指南中“原则上，项目设计、建造、财务 和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承 担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”的要求不符，明显违背了 PPP项目风险分担优化原则。财政部在收到预公告合同后，随即发函指出“该项 0存在风险分配不当等问题，要求项0所在省财政厅核查确认有关情况”。 此事件立刻在学界引起热议，PPP项0的风险分扪管理成为各方争论的焦点。客 观地讲，此事件不仅体现出当下部分PPP项目风险管理的粗放，也折射出目前 我国的PPP项目风险分担仍处于起步阶段，缺乏有效的监督和约束手段。如何合 理、有效地归纳风险，如何摈弃主观意识，引入和对客观的风险计量应是PPP 项0风险分担管理的必由之路。 二、PPP项目风险分担管理文献综述 关于风险识别及PPP项目风险管理，国内外均有研究成果。Grimsey与Lewis (2002)对基础设施建设中的PPP融资模式的风险进行了分析研宄，将风险分为 全过程风险和局部风险，以一个典型的PPP融资模式苏格兰废水处理设施项目 为案例做了深入的探讨，利用敏感度分析法和概率论以及计算机支持下的样木 统计模拟技术详细分析了 PPP融资模式所面临的风险要素。刘新平、王守清 (2006)通过归纳影响PPP项目风险分配的四个方面，提出丫 PPP项目风险分配 三原则，设计了合同期内风险分配框架的三个阶段。文章主要从问题导向出发， 以理论的方式构建PPP项目在三个阶段的风险分配框架，具有一定的操作性， 可用于指导公共和私人部门谈判PPP项目的具体实践。胡丽、张卫国和叶晓甦 (2011)针对PPP融资结构复杂、实施周期长和不确定性多的特点，对PPP项目 融资风险作为界定，对城市棊础设施领域的融资风险作Y归纳，最终将PPP模 式的城市基础设施融资风险分为不可抗力风险、W别风险和特定项目风险。其研 宄主