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调查与决策——《完善集体林权改革　推进景区和谐发展》总第289期 调查与决策（内参） 第179期 完善集体林权改革　推进景区和谐发展 中共四川省委政策研究室调研组 　　当前，集体林权制度改革正在我省全面推开，并逐步进入攻坚破难阶段。我省作为风景名胜资源大省，如何在改革过程中，既真正还权于民，又有效保护、开发景区资源，已成为各方普遍关注的问题。日前，我室组成调研组对此进行了专题调研，感到要在景区顺利推进林改工作，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持从实际出发，进一步完善改革措施、加强政策沟通、加大协调力度，充分发挥改革效益，推进景区和谐发展、科学发展。 　　一、景区林改事关重大 　　我省共有国家级和省级风景名胜区90处，其中，国家级风景名胜区15处，省级风景名胜区75处，占全省地域面积的6.63％。由于涉及面广、影响力大，这些景区的集体林权改革显得尤为重要。 　　一是事关景区和谐稳定。景区林权制度改革，不可避免地要对景区林地所有者、使用者的利益带来影响，特别是我省许多知名风景区由于设立较早，原住民多，利益调整难度更大。如峨眉山风景区仅核心景区就涉及林农1799人，改革中稍有不慎，就可能影响景区干群党群关系，影响景区的和谐发展。 　　二是事关景区资源的保护。我省国家级和省级风景名胜区总面积已达到32143平方公里，且多为森林覆盖区，占全省森林面积的近1/4。集体林权虽然比重不大，却大多承包到户并与国有林交错分布，这些分散的林地林木对整个景区资源的保护影响较大。如某风景区核心景区就有集体林3.5万亩，占风景区总面积的15.15%。 　　三是事关旅游跨越发展战略的顺利推进。我省众多的文化遗产、风景名胜是旅游经济发展的龙头，森林资源是这些景区赖以生存发展的重要条件。近几年，仅5大世界遗产地的旅游收入就占全省旅游总收入的近70%，旅游外汇收入占全省90%以上，可以说，景区林改的成败直接关系到景区的可持续发展和旅游经济强省目标的顺利实现。 　　二、景区林改五难问题突出 　　景区集体林权制度改革，有利于进一步调动景区林农积极性。但在调研中，我们感到景区林改存在五难，需要引起高度重视并认真研究解决。 　　1.条块分割加剧利益调整难。虽然林改工作由林业部门具体负责协调，但不同景区却有不同的主管部门，如风景名胜区、世界遗产保护区等以建设部门为主，自然保护区、森林公园以林业部门为主，文化遗产保护区以文化部门为主，景区土地规划审批由国土部门主管，一些知名景区还设立了相应的管委会行使行政职能。同时，各景区都不同程度地存在原住民，有的数量庞大。由于涉及部门、群体多，条块分割的现状极易加剧林权改革中本就存在的利益之争。 　　2.本位主义加剧政策落实难。虽然国家、省上已有多部相关法律法规，如涉及林业、林地的国家已出台的相关法律就有《森林法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》3部，中央、省上专门针对林业发展和林改工作的政策文件就有14个。同时，国家、省上还分别出台了风景名胜区管理和世界遗产保护管理的相关条例。但各相关利益方对法律法规的理解却各有侧重甚至严重对立。如林改主管部门认为，既然《森林法》和相关政策明确了林农四权（集体林地使用权和林木所有权、经营权、处置权、收益权），就应完全还权于民，不应借景区管理条例限制林农对林地和林业资源的开发利用；而景区管理部门在强调相关管理条例的同时希望有更明确的规定强化对景区的管理。诸如此类的认识上的不一致造成一些地方政府执行起来难免首鼠两端，政策难以落实，林改推进缓慢。 　　3.林权流转放开加剧景区管理难。按林权改革相关政策，放活经营权后，林农可以按照依法、自愿、有偿、规范的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转，这种苗头已经在一些景区出现。而景区管理方担心，仓促发放林权证，方便了景区外的集团、组织或个人进入景区承包、租赁，甚至购买林权、化林为股，形成多个景区管理主体，不利于景区统一管理，也对景区旅游收益造成直接或间接损失。 　　4.林地资源自主开发加剧森林保护难。按照农户经营自留山的收益归农户所有政策，农民有权对房前屋后、自留地、自留山上的木材，凭村、组证明办理木材运输证，依法上市销售。然而，位于景区内的农民，大多房前屋后、自留山、责任山就是旅游主干道，林农的自主砍伐极有可能破坏景区风光，影响景区的旅游资源质量。而且，林权制度改革后，林农在行使处置权对林下资源、森林景观资源进行开发利用时，也易出现景区林地盲目硬化、农家乐遍地开花、森林景观无序开发等混乱局面，加剧景区森林保护难度。