精华版朱立言公共管理概论.doc

公共管理学概论 绪论 公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。 第一节 管理与管理理论的演进 一、管理的含义 管理的这一定义具有如下基本含义： （l）管理是由管理者引导的活动。管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。 （2）管理是在一定的环境条件下进行的。管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。 (3) 管理是为了实现组织目标。组织的目标是管理活动的出发点和归宿。 （4）管理需要有效地动员和配置资源。 (5）管理具有基本的职能。管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。 （6)管理是一种社会实践活动。在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。 管理具有两重性：一是它的自然属性，反映其共性。二是它的社会属性，反映其个性。 二、管理的职能 管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。 就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。 1.计划职能 计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。计划职能的特点主要有：预先性；预测性；评价性；调整性。 2.组织职能 组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能的特点有：合理性；有序性；规范性。 3.领导职能 领导职能就是管理者按照组织目标和任务，动员和引导人们的思想与行为，使之为组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能常常被人们认为是管理的核心环节。 领导职能的一般特点主要有：权威性；主导性；决断性；公正性；协调性；规范性。 4.控制职能 控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能是管理过程的监视器和调节器。 三、管理的类型 本书把现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型。 公共管理在许多重要的方面是与工商管理存在着差别的。这些差别主要表现在如下三个方面： (1)追求的价值不同。公共管理追求的是公共利益，工商管理谋求的是本企业的利益。 (2)提供的产品或服务不同。公共管理服务于全社会，处理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，尽的是公共责任。工商管理主要是依法经营。 (3)权威的来源不同。公共管理行使的是公权力，这种公权力来源于公民的“授权”，工商管理行使的是私权力 四、管理理论的演进 自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段。 （一）古典管理理论阶段 古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面性及其对管理的影响。这一阶段的管理理论是以科学管理学派为主干形成的。 1.泰勒及其科学管理理论 2.亨利·法约尔及其管理过程学说 3.马克斯·韦伯及其官僚制 （二）行为科学阶段 行为科学是20世纪三四十年代发展起来的新兴学科，与科学管理理论相比，它的重要特点是重视人的因素，采用自然科学的一些研究方法来研究管理问题，并以社会心理学为基础，从人的行为、动机、目的、反应来研究人与人、人与环境之间的关系 （三）现代管理理论 第二节 行政与行政学 一、行政的含义 行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。理解行政的概念，应注意以下几个问题： (1)公共行政与私人行政的区别。从目的上看，私人行政谋求私人利益。公共行政则以公共利益为目标。从方式上看，私人行政采取自由竞争的方式，公共行政则注重统筹治理。从治事准则上看，私人行政较少受政策法规限制，可以权变运用，人治色彩浓重，公共行政则要求以政策、法规为准绳，限制自由裁量，表现出法治特征。 (2)行政与立法和司法活动的区别。无论是社会主义国家还是资本主义国家，行政与立法和司法活动都有所区别，立法就是确立法律法