土地利用规划地方分权化法律制度探析-中南大学学报社会科学版.PDFVIP

第 19卷第 6期 中南大学学报(社会科学版)  Vol.19  No.6  2013年 12月  J. CENT. SOUTH UNIV. (SOCIALSCIENCE)  Dec.2013  土地利用规划地方分权化法律制度探析 赵宁  (辽宁大学法学院，辽宁沈阳，110036)  摘要：我国现行土地利用规划制度由中央政府单一供给，导致规划的决策中心化，地方政府的利益诉求长期被漠 视。在土地利用规划权日趋地方化的背景下，为了维护地方土地利用规划合理的自主权，中央政府应当在维护规 划法制统一化的前提下，确认地方政府土地利用规划决策的主体地位，加强中央和地方互动，完善中央与地方规 划权力的动态配置，以规范、整合地方的利益诉求。 关键词：土地利用规划；地方分权化；中央政府；法律制度 中图分类号：D922.34  文献标识码：A  文章编号：1672­3104(2013)06−0097−06  土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经 “各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、 济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对 国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及 土地开发、利用、治理、保护目标，在空间和时间上 各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规 所作的战略性布局和统筹安排。 《土地管理法》 和 《全 划。”第 18条规定：“下级土地利用总体规划应当依 国土地利用总体规划纲要(2006—2020)》强化了中央 据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府 对土地利用总体规划的控制。土地利用规划长期处于 编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过 集权控制之下，中央规划管理部门直接决策，参与地 上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”此外， 方规划编制与审批，而中央的指导也属于技术性的， 《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020)》提出， 规划的内容则安排得过细、缺乏弹性。在土地利用规 地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原 划决策权过分集中在中央的背景下，地方政府对规划 则，组织修编土地利用总体规划。省级土地利用总体 制度的需求无法体现，导致地方政府成为中央政府土 规划要强化战略性和政策性，重点确定本行政区域土 地利用规划法律政策实施的异己力量。地方政府主导 地利用的目标、指标和任务。地级和县级土地利用总 的城市规划权和中央政府主导的土地利用规划权形成 体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结 了激烈博弈的局面。笔者认为，土地利用规划权的日 构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范 趋地方化有其实质上的合理之处。 在经济转型背景下， 围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性， 中央政府能否在适度集权模式下充分发挥地方的优 重点将土地用途落实到地块。由此可见，在土地利用 势，通过中央与地方合作，在发展中协调中央与地方 规划决策结构方面，中央政府和主要土地利用规划决 的权力配置，对提升中央土地利用规划权力实施效果 策者存在“中心化”现象，地方决策主体则处于边缘 具有重大意义。 化地位，从而削弱了其他弱势决策主体的话语权。中 心化现象会产生土地利用规划中责权不对称、言路堵 一、我国土地利用规划权配置的现状 塞、信息无法及时传递和反馈等一系列弊端，从而导