房地产调控_从行政控制到利益协调_目标替代的非正式规则与房地产调控模式转型.docx

房地产调控:从行政控制到利益协调———目标替代的非正式规则与房地产调控模式转型谢志岿曹景钧*【摘要】2004年以来，针对房地产价格的过快上涨，中央政府出台了包括土地、财政税收、信贷、保障性住房和规范交易行为等方面的调控政策。但是，针对这些调控政策，地方政府采取了各种目标替代的非正式规则，导致房地产调控目标难以实现。地方政府目标替代的非正式规则的原因在于目前房地产调控的制度环境形成的政治、经济利益诱因。因此，要提高房地产调控绩效，必须实现房地产调控模式的转型，从行政性和组织性色彩浓厚的调控，走向以利益调节为核心的调控。为此，在加强监管和惩戒，强化行政控制的同时，还必须完善相关的房地产业政策，对包括财税体制(如以物业税替代土地财政等)、地方政府政绩评价体制、土地管理制度在内的相关制度体制进行改革。【关键词】房地产调控目标替代非正式规则制度环境地方政府【中图分类号】D601【文章编号】1674－2486【文献标识码】A(2012)03－0086－27房价高涨，不仅是一个经济问题，而且是一个重大的政治和社会问题。一方面，房价高涨导致经济房地产化(倪鹏飞，2011)，存在严重的金融和经济风险。在福布斯杂志2010年评选的全球七大金融泡沫中，中国房地产市场高居第二位，成为影响中国乃至世界经济的一个重要因素(Randall＆Hawkins，2009)。另一方谢志岿，深圳市社会科学院研究员;曹景钧，香港中文大学，副教授。感谢匿名评审人*的意见。86公共行政评论2012年第3期房地产调控:从行政控制到利益协调◆面，房价高涨严重影响居民生活质量，存在巨大的社会风险。2004年以来，房价涨幅超过收入涨幅，房价收入比一直在8以上，并且有扩大之势，导致中国85%的家庭买不起房(周天勇，2010)。不断壮大的无房阶层将对城市经济社会状况带来深刻影响。据中国社会调查所一份针对1000名受访者的调查，高达75%的人认为高房价不仅是经济问题，而且是政治和社会问题(闫晓虹，2006)。针对高企的房地产价格，中央政府出台了多项调控措施，但一直没有收到理想效果。房地产价格虽然随调控有所起伏，但总体上一直是且调且涨。2010年4月起，中央政府出台了被称为史上最为严厉的房地产调控措施，但房价仍然在高位徘徊。房地产调控效果，考验着人们对政府调控的信心，也关系到这一重大的经济和社会问题的未来走向。因此，讨论中国房地产调控的效果及其原因，对理解和探求房地产调控的政策具有重要价值。本文试图从一个新的视角，即地方政府目标替代的非正式运作及其规则角度，对房地产调控效果不佳的原因作出解释，并讨论地方政府目标替代行为的制度环境，在此基础上，对中国房地产调控模式的转型进行思考。文章分四个部分，第一部分回顾中央调控房地产的主要政策;第二部分概括地方政府在房地产调控中的各种目标替代行为及非正式规则;第三部分讨论地方政府目标替代非正式规则的制度原因;第四部分则从利益动机角度，讨论如何改变地方政府在房地产调控中的目标替代行为，探讨提升房地产调控绩效的对策。一、中央政府房地产调控的努力2004年以来，中央政府的房地产市场调控大致经历了三个阶段。第一个阶段是金融危机前的调控，从2005年3月到2008年8月，这一阶段调控的目标是稳定房价，当时国民经济处于快速发展阶段，房地产被认为是经济泡沫的重要推手，因此，后期的调控政策日趋严厉，但随着金融危机的到来而中断。第二个阶段是金融危机期间的调控，从2008年9月到2009年10月，这一阶段的房地产政策的总体特征是放松紧缩性调控。由于金融危机的发生，中央政府放松了房地产调控的各项政策，并且出台了刺激住房消费、促进房地产市场发展的政策。第三阶段87公共行政评论2012年第3期◆论文是后金融危机时期的调控，从2009年11月开始。这一时期，虽然尚未完全走出金融危机，但经济形势有所好转，中国房地产市场在复杂的经济环境及前期的刺激政策下，开始新一轮上涨。为了抑制汹涌而来的房价上涨，中央政府开始新一轮以抑制房价过快上涨为导向的调控。目前，世界经济形势发展了一些复杂变化，房地产调控也面临着更为复杂的外部环境。概括起来，中央政府采取的房地产调控政策主要包括土地供应、财政税收、信贷、保障性住房和规范交易行为等几个方面。(一)土地供应调控土地供应调控主要政策包括:①建设用地总量调控，即按照土地计划管理体制，确定一定时期及年度的土地供应总量指标，实行计划管理，层层分配、层层审批，不得突破。土地总量调控决定了增量房地产市场的总规模。②调整用地(包括住房用地供应)结构。2005年3月，国务院办公厅印发了《关于切实稳定住房价格的通知》，要求大力调整住房及用地供应结构，增加普通商品房和经济适用住房土地供应，并督促建设。2006年5月，国务院办公厅转发了建设部、国土资源部等9部委《关于调