从欧洲宪法条约论共同外交暨安全政策之发展.doc

從歐洲憲法條約論共同外交暨安全政策之發展 鄭鈞元( 一、 前言 二00四年十月二十九日，歐洲聯盟( 以下簡稱歐盟 )25個成員國於羅馬簽訂了歐洲聯盟憲法條約( 以下簡稱憲法條約 )，為歐盟整合歷史開創了重大的里程碑。歐盟政經體制的發展進度，在外交安全政策上整合步調始終落後於經濟上的整合，由於成員國顧忌到，一旦歐洲整合涉及外交安全領域，歐洲固有的國家主權意識將被侵犯，更別說是更為敏感的軍事安全議題，因此各國多半缺乏意願進行外交政策上的整合，不但沒有建立常設性政治對話架構，同時在所有關於外交政策上的討論也都僅只在歐洲共同體等正式機構外部來進行。 在二０００年尼斯高峰會中附帶的「歐盟之未來宣言」( Declaration on the future of the Union )，揭示歐洲將針對四項重要議題進行廣泛深入的辯論。隨著辯論進行，成員國政府意識到，將此跨國辯論加以組織，作為具體改革歐盟條約與制度的重要性，因此在二００一年十二月十四日的萊肯高峰會中正式宣布，歐盟將針對未來所面臨的挑戰成立「歐洲聯盟未來大會」( the Convention on the future of European Union，又稱制憲大會 )。就歐盟各項改革，如何因應東擴之後的局勢，以及歐盟是否要制定一部憲法展開為期一年的討論，同時任命法國前總統季斯卡擔任大會主席。 在經過意見交換，協商討論之後，大會主席在二００三年七月十八日將制憲大會的成果—憲法草案( the Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe )提交給當時義大利歐盟輪值理事，到二００四年上半年愛爾蘭輪值主席期間，歐盟各國對憲法草約達成最後共識，終於在二００四年十月二十九日，歐盟二十五個成員國在羅馬簽訂了歐盟憲法條約，立下了歐盟整合歷史新的里程碑。最後，歐盟全體成員國必須依國內憲法相關規定選擇透過國會方式或公投方式完成憲法條約批准程序，憲法條約才能正式生效。 半世紀以來，歐盟整合過程，隨著版圖與成員國不斷擴大增加，因經濟上在國際舞台發揮的影響力而受到舉世矚目。隨著歐盟整合的深化與廣化，經濟方面，從關稅同盟到共同市場，最終發展到單一貨幣的實施，整合階段可說已趨成熟。但在政治上的整合腳步，和經濟方面相比，明顯落後許多，尤其是外交安全方面，由於牽涉到了各國最在乎的國家主權讓渡問題，長久以來，在外交安全方面的議題上，各國之間彼此維持著一種矛盾的共識，在屬於軍事層面的安全防衛政策更被視為閉口不談的禁忌。這種情況隨著冷戰結束，歐盟成立，在期間國際上發生的重大區域安全事件威脅，讓在外交安全議題上維持一貫冷處理的歐盟各國開始思考，政治上進一步深化整合的可能。同時，面對成員國數目逐漸增加，尤其是第五次，也是歷次以來成員國數目最多的一次擴大，歐盟在增加地緣政治主導地位，近一步提升國際戰略地位之餘，也必須思考其所帶來在軍事安全議題上的影響。 面臨東擴後的新局，安全威脅的型態轉變，以及區域安全意識提高，以政府間主義方式進行的共同外交暨安全政策在制度上，政策工具，以及決策過程該如何因應，同時憲法條約整合了以往的歐盟三大支柱架構，歐盟整合最終的型態( open finalité )將如何發展。綜觀上述問題，本文試圖以尼斯條約簽署之後的歐盟制憲過程為時間點，分析各國在軍事安全政策議題上立場分歧因素與協調過程中的背後意涵，並就條約內容探討政策未來執行上可能達到的成效與面臨的問題，同時配合過去政策發展的檢視，希望藉本論文之研究分析，提出個人研究心得，以勾勒出歐盟共同外交安全政策在歐盟新架構下的發展與願景。 二、歐洲聯盟制憲背景 歐盟主要是依據過去五十年來所修訂的幾大基礎條約作為治理及指導原則，建立歐洲共同體的三大創始條約為歐洲煤鋼共同體條約( 1951 )、歐洲共同體條約( 1957 )以及原子能共同體條約( 1957 )。1992年馬斯垂克條約則建立了歐洲聯盟。上述四個重要條約又在不同時期透過其他條約進行修訂：合併條約( 1965 )、單一歐洲法案( 1986 )、阿姆斯特丹條約( 1997 )以及尼斯條約( 2001 )，尼斯條約已在2003年2月1日正式生效。2000年12月，成員國元首認為，一旦尼斯條約中的機構改革提案批准之後，歐盟將會作好迎接新會員國的準備，故萊肯高峰會及其成果，即萊肯宣言，實際上可追朔到2000年尼斯高峰會的決議。尼斯條約後面所附上的最終法案第23項聲明中指出，基於東擴所需的機構改革基礎上，應該要就歐盟未來的發展作更深入，更廣泛的辯論。據此，要求下一年度理事會輪值國，即瑞典以及比利時，積極鼓吹展開討論，同時更明確要求，在2001年12月舉行的萊肯高峰會上，各成員國元首應該就延續此一過程的行動所屬宣言達成協議與共識，同時更進一步規定，在完