地方融资平台框架新解.doc

PAGE PAGE 1 地方融资平台框架新解 ??本报评论员 周慧兰 曹理达? 北京报道 ?? ??近期，中央高层的多次表态都在传达一个信息，即积极的财政政策短期内不会改变。在这一背景下，地方政府的基础设施投资热情不减，尤其是下半年各大银行的信贷投放节奏放缓已成定局，地方政府通过组建融资平台加大杠杆比率、转嫁风险所带来的偿付隐患将加速浮现。据国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松介绍，在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。目前已有3000多家地方政府的投融资平台，其中70%以上是县区级公司，这些融资平台通过银行借贷等多种形式融资。现阶段，这些融资平台正以何种形式在运作？它们存在怎样的风险隐患？应当如何规范地方政府融资的权利与责任制度？如何有效控制地方政府的负债规模，以避免地方政府的财务风险演变为金融甚至社会风险？围绕上述问题，本报邀请了国务院发展研究中心研究员郭励弘、中国社会科学院财贸所研究员杨志勇作深入分析，是为21世纪北京圆桌第227期。（周慧兰） ??1.组建融资平台，扩大融资渠道 ??《21世纪》：2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。《意见》的提出对于拓宽地方政府建设资金来源有何重大意义？ ??郭励弘：现阶段，我们迫切需要地方政府配合中央经济刺激计划，加大基础设施投资力度，这是没有问题的。主要的问题是，地方政府虽然有旺盛的投资愿望，却没有足够的“项目资本金”来实现这些愿望。 ??1998年，为抗击东南亚金融危机，我们就扩大过一次基础设施投资；现在，我们是在应对世界性金融危机，但和1998年相比，地方政府的权益性资金渠道却收窄了：一是由于18亿亩红线的约束，以及房地产业正在调整，占政府性基金最大比例的国有土地使用权出让收入大大减少，“土地财政”步履维艰。二是成品油税费改革实施以后，二级公路将逐步取消收费制度，本来是经营性的，现在变成公益性了，只建设不回收。按照原来的资本金制度，二级公路的总投资65%出自银行贷款，35%出自资本金，今后则只能全部使用无偿资金，项目没有收益，银行就很难再发放贷款。三是全国财政收入已连续多年以20%以上的幅度增长，这种状况难以持续。 ??扩大资本金来源从来都是地方政府基础设施投资的焦点。许多地方政府和银行合作，创造出“融资平台”这样一种基础设施投融资模式，银行给融资平台发放贷款，融资平台再把钱放到项目里成为项目资本金，这笔钱不由项目还，而由融资平台还，这就拓展了资本金的来源。 ??杨志勇：1994年分税制改革之后，地方政府财力不足的情况开始产生，地方政府融资的需求增大，到后来经济越是发达的地区，债务规模越大。地方政府成立的城建、路桥公司等项目公司，一直都作为地方政府融资平台的组成部分。 ??分税制改革之后，各级政府财政相对独立，很多专家提出地方政府应拥有发债权的政策建议。地方拥有发债权有利于地方政府因地制宜，提供当地所需要的公共产品与公共服务，增强地方政府的公共服务能力。但是，中央政府出于对地方发债失控的担心，一直对地方发债制度的推行持保留态度，采取了较为谨慎的做法。地方债启动的步伐一直较慢。1998年实行积极财政政策时实行的是国债转贷政策，由中央政府举债之后转贷给地方。2008年积极财政政策的实行使得地方债的推行迈出了新的步伐。 ??从当前的经济和财政形势来看，地方政府融资有其必要性。2008年，中国出台积极的财政政策。为了完成四万亿元刺激内需计划，中央政府要求调动地方政府的积极性。但如何落实，以及进一步调动地方政府的积极性是一大难题。在地方政府的正常运转都受到影响的情况下，怎么保证地方政府有充分的财力来落实积极的财政政策？在不改变中央与地方事权的前提下，路径无非有二：一是调整中央与地方财力格局；二是让地方政府自寻财力来源。第一条路径要求将中央可支配财力更多地转移给地方，但是随着在中央财政收入形势严峻的情况下，发行地方债是解决地方政府财力来源的较好选择。 ??《21世纪》：当前，地方政府融资平台的主要功能和运作方式是怎样的？它具备哪些特点？ ??郭励弘：地方政府把基础设施领域中政府投资的项目、企业、行业整合，成立一家规模较大、涉及企业及行业较多的政府公司，负责基础设施建设的资本运作，这就是融资平台的概念。第一，地方政府对它有直接的财政投入。第二，地方政府对今后的财政投入有一个承诺。这样就能获得商业银行，特别是开发银行的认可和支持。所有的融资平台都是公司，它们把借到的钱投入项目中就成了项目的资本金，有了这个资本金，银行就