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法治思维和法治方式 直到十二届全国人大一次会议开幕当天，全国人大代表、湖北省恩施土家族苗族自治州州长杨天然还清晰地记得五年前的政府工作报告在总结前五年工作经验时强调要“依法行政，建设法治政府”。 　　五年后的今天，政府工作报告在回顾过去五年的工作时，再一次强调要“依法行政，建设法治政府”。 　　本报记者统计发现，在2009年至今年的政府工作报告中，共有45次谈及“依法”。五年间，政府工作报告用45次“依法”表达了建设法治政府的强烈意愿。 　　接受本报记者采访的法学专家和全国人大代表、政协委员们认为，政府工作报告中的45次“依法”，说明各级政府的法治意识在不断增强，希望法治思维逐渐成为政府的“惯性思维”。 　　“合不合法”成政府干部惯性思维 　　五年前，杨天然当选为恩施土家族苗族自治州州长。如今，谈及五年工作心得，他对“依法行政”感触颇深。 　　“我们每年都会召开一次全州依法行政专题会议，总结成效和经验，分析问题，并对症下药提出改进措施。”杨天然告诉本报记者，“现如今，‘合不合法，合不合程序’成为了我们干部的常用语和惯性思维。” 　　杨天然谈及的政府干部法治意识的增强，正是五年来全国推进依法行政的一个缩影，也印证了政府工作报告中的45次“依法”。 　　湖南省人民政府参事、秦希燕联合律师事务所主任秦希燕代表认为，五年政府工作报告45次提及“依法”，证明依法治国、依法执政、依法行政日益成为领导干部和人民群众的共识，同时也证明了党和政府在治国理政的过程中，对法律的重视，对法律的崇尚，对公平正义的追求，符合现代法治文明社会的基本特征。 　　全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建也有类似看法。“政府工作报告多次提及‘依法’，体现了建设法治政府的重要性。在法治建设中，法治政府的建设首当其冲。只有真正建成了法治政府，整个国家和社会的法治才能实现。而要建设法治政府，其中的一个要素就是政府要全面养成法治思维和法治习惯，要善于在各个层面均利用法治方式行使职权，处理问题。”汤维建说。 　　“最近五年来，政府在依法行政方面有很多改进。总体上看，政府能够按照宪法和法律所规定的权限和程序行使权力、开展工作。”清华大学法学院教授周光权代表接受本报记者采访时如是说。 　　和周光权代表一样，不少代表委员们都认为，五年来政府在依法行政、建设法治政府方面取得不少成效，但同时应当看到，法治思维的养成不可能一蹴而就，“依法行政、建设法治政府”还有许多工作要做。 　　依法行政，要做“加法”，更要做“减法” 　　如何做到依法行政?汤维建委员认为，政府要严格在法治框架内行为，既不越权，也不懈怠，更不违法。一方面，政府要依照法律规定，对该管而没有管的事项，做“加法”，切实履行起法定职能，把该管的事管好。另一方面，对不该管而管了的事项，则要做“减法”，防止权力无限制扩张。 　　做“减法”首先是要简化行政审批程序，减少行政审批事项。代表委员们注意到，在这方面，政府工作报告中的一组数据记录了政府作出的努力:“深化行政审批制度改革，五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项，占原有审批项目的69.3%。” 　　但做“减法”更重要的一方面还在于政府要具有“放权”的意识，将不属于自身职能的权力交到市场和社会的“手”中。具有丰富基层从政经验的杨天然代表坦言，目前，不少地方政府还存在眉毛胡子一把抓的问题，该管的都管了，不该管的也管了。“政府应该是有限责任政府，而不是无限责任政府。”杨天然说。 　　周光权代表则建议，建设法治政府，一定要严厉限制政府机构的“抓权”欲望，防止政府机构的权力展示冲动。具体说来，就是要依法依规，切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，从制度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。 　　对此，汤维建委员表示赞同:“建议进一步转移政府职能，充分培育和利用社会力量，尤其是社会团体和民间组织的力量，创新社会管理制度。” 　　“坚持转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”政府工作报告中对今年政府工作的建议，回应了代表委员们的期望。 　 规范权力，需政府自律，更需监督发力 　　“规范行政行为，做到合法行政、合理行政、程序正当。” 　　“要依法治国，健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。” 　　…… 　　翻阅五年来的政府工作报告，不难发现，为权力套上“金箍”，是近年来依法行政的主旋律。 　　在杨天然代表看来，表面上看，依法行政，对权力运行进行规范，是给各级政府套上了“金箍”，但实际上却是政府赢得群众支持的一剂良方。“法律代表的是大多数人的正当利益，依法行政就等于是维护了大多数群众的利