“以地谋发展”模式能否持续？.docVIP

杨良敏 姜巍：“以地谋发展”模式能否持续？(2011-10-19) 作 者： 杨良敏 姜 巍 ? ? 发布时间： 2011-10-19 8:36:50 9月21日，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英在国务院发展研究中心“学术午餐会”上作了“土地制度、经济周期与宏观调控”的报告，从历史和现实的角度进行了讨论。会议由国务院发展研究中心研究员程国强主持，国务院发展研究中心市场所助理研究员邵挺作评论，其他几位与会专家参与讨论。最后，刘守英对提出的问题进行了集中答问。 以地谋发展：中国经济增长的独特驱动力 在传统的经济学看来，土地的需求是由经济发展的需求所派生的一种引致需求，即只有对土地上生产出来的产品有需求才有对土地的需求；按照舒尔茨的人力资本理论，随着经济发展水平提高，土地的经济重要性在不断下降，人的价值在经济发展中的重要性则不断提升。刘守英认为，这两个推断难以解释当前中国的实际。随着土地从产品功能到资产和资本功能的不断拓展，其重要性非但没有下降，在许多经济领域中的作用反而在上升。纵观中国经济30年高速发展的历史进程，可以清晰地看到，以地谋发展成为中国经济增长的独特驱动力。 刘守英，1964年4月生，湖北洪湖人。1984年获复旦大学经济系学士学位；1988年获复旦大学经济系硕士学位；1994-1995美国威斯康星大学农经系与土地研究中心访问学者。现任国务院发展研究中心农村部副部长、研究员。 刘守英说，就提供产品的传统功能而言，土地在国民经济中的份额在下降。但是，在非农经济中的作用上升，土地功能从产品功能拓展到资产和资本功能。这一改革过程中有两个重要的标志性事件：一是土地的所有权与使用权的分离，允许土地使用权的出让，为地方政府批租土地和外商投资使用土地提供了理论依据。在计划经济时期，我国长期实行无偿、无限制、无流转的国有土地使用制度，当时宪法规定，土地不可以出租和交易。因此，改革开放后外商在中国投资设厂就面临一个很大问题：土地是国有的，如果提供给外商就是卖国，如何将社会主义的土地合法地提供给外商，就成了当时面临的最急迫问题。1988年，我国修改宪法和土地管理法，取消了土地不得出租的条款，明确“土地使用权可以依照法律的规定进行转让”。这就创新了土地所有权与土地使用权相分离的原则，国家保留所有权，只提供使用权给外商，并且是有偿使用。二是土地功能从产品功能拓展到资产功能。国有土地分为两类，一类是划拨土地、政府用地、还有许多非盈利性的用地。第二类是工业用地和商住用地。2000年以后，实行土地储备和土地抵押融资的制度。2002年，经营性用地，包括娱乐用地、商业设施用地、房地产用地中的商业化用地实行“招拍挂”出让。2004年，工业用地实行“招拍挂”出让。这几项举措使土地资产真正实现资本化，将土地的资本功能拓展到金融功能。土地从产品功能向资本功能的拓展，事实上就是整个中国在过去30年里，土地作为一种要素真正进入市场，推动了工业化、城市化的进程。 2001-2010年，“招拍挂”出让面积占土地出让面积的比重从7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍挂”出让收入占总出让收入的比重到达到92.23%。土地抵押融资规模达到2.55万亿元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，为中国经济高速发展提供了充足的动力，成为“中国经济高速发展的发动机”。刘守英说，在改革初期，我国经济发展面临的初始条件是资本短缺、劳动力富余、土地稀缺。也就是，我们当时面临资本和土地两个短腿和巨量剩余劳动力一个包袱。如果没有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外来资本，就没有企业“落地”，剩余劳动力也不可能从包袱转化为中国在国际竞争中的比较优势。抛开土地要素，劳动力剩余假说对中国过去30年经济的高增长解释力是不足的。 在上世纪80年代中期，剩余劳动力的包袱，使就业成为当时面临着的一个很大问题。把剩余劳动力从包袱转化为优势的过程，就需要让作为劣势的土地通过一套独立的制度安排，成为吸引外来资本的一个独特优势。这套方案就是低价从农民手中征地，政府独家控制土地出让，农地变成建设用地全部实行征用，按原用途进行补偿，就可以用很低的价格把土地拿过来。这样，土地的稀缺性就得到了解决，避免了因土地稀缺引起的土地价格过高，而且可以长期维持低成本竞争优势。采用这样一种独特的土地制度安排来吸引外资进入中国，同时使剩余劳动力的包袱转化为优势，增强了市场竞争力。 刘守英从三个阶段对“土地是中国经济高速增长的发动机”这一判断进行具体解释。 第一阶段是，上世纪80年代中期到90年代中期，为了让剩余劳动力在工业中被吸收、消化，允许农民利用集体土地创办乡镇企业，使农村工业化大大推进，改变了国有工业独大的局面。1993年，当时的乡镇企业、外资和国有工业各占三分之一，为形成多种所有制工业共同