试谈政府投资项目管理方式.docVIP

浅谈政府投资项目管理方式改革 1、政府投资项目的定义 政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。此前，政府投资项目又称财政性投资项目，财政部财基字［1999］27号文 《财政性基本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程》中明确指出：财政性基本建设资金投资项目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。 2、政府投资项目管理方式的历史沿革及现状 我国政府投资项目的管理方式变革与项目投资主体格局的变化有着密不可分的关系。项目投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；在第一阶段的不同时期，项目管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、工程指挥部方式等管理方式。第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局，工程管理方式也出现了多种形式。目前，政府投资项目的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。 2.1项目法人型。即对经营性建设项目实行建设项目法人责任制，组建独立性项目法人，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。 2.2工程指挥部型。即由政府部门的主管领导为负责人、临时从政府有关部门抽调人员组成，当项目完成后，即宣布解散。 2.3基建处型。各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些项目较多的单位均设有基建处，基建处负责具体项目的实施，相应的行政部门主要是进行常规性的行政性管理。 2.4专业机构型。随着改革的不断深化，各省市、地区通过探索而出现的新型管理方式，按管理机构的性质分为政府机关型、事业单位型、企业型。 2.4.1政府机关型。即由政府主管部门直接负责项目建设管理，如九江市曾经设立了“大城建办公室”，负责城区政府投资的城市建设项目统一建设与管理。 2.4.2事业单位型。即政府设立的非营利性事业单位，从事项目建设管理，如各地的城建投资公司，专门负责政府投资的城市建设项目的建设及市政基础设施项目的管理。 2.4.3企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如赣州市的城市建设投资有限公司，负责政府委托的城市建设项目建设。 3、政府投资项目传统管理方式的弊端 政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，管理方式日益科学化、制度化、严密化、系统化，并建立了一整套政府投资项目管理制度，如建设程序管理制度、政府采购制度、 项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等。 尽管如此，传统经济体制沿袭下来的政府投资项目管理方式仍然由于其存在诸多弊端，暴露出了许多弱点，如效率低下，管理混乱、资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。 3.1项目超概算现象突出。我国政府投资项目的建设者、管理者、使用者都是国家同一机构,在建设实施过程中,往往从本部门利益出发,擅自扩大建设规模,提高建设标准,增加建设内容,导致投资难以控制。“三超”现象极为严重,多数都超过预算20%-30%,超过一两倍的现象也屡见不鲜。产生这一问题的根源就在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中,政府投资并承担风险,使用者只收益无风险,导致大量的建设单位不规范行为和“三超”现象存在。 3.2机构重复设置,管理水平低下。目前,大量政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子。大部分建设单位(特别是行政事业单位)没有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员，管理职位、人员设置复杂，管理人员的水平低下。项目建成后管理班子自行解散,导致业主的各项责任难以落实。项目建设中的经验和教训也难以总结和积累，造成社会资源的重复设置，浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。 3.3政府投资缺乏科学决策和监督评估机制。传统政府投资项目体制以“审批制”为核心内容，政府投资的无偿性和政府利益部门化及“长官”意志影响很大，政府投资项目的实施又能体现“政绩”，再加上政府官员本身又是“经济人”。因此无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门，将其主要精力用于“跑部钱进”，花精力跑项目、跑资金，却对争取到手的政府投资疏于管理，对项目实施的决策缺乏科学性。 3.4政府权力寻租现象严重。政府官员利用自己手中的权力收受贿赂、以权谋私，使得国家或者政府来承担巨额的投资风险，从而导致政府投资失败，“钓鱼工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”层出不穷，最