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政府信息公开案件 10 个司法意见 为了更有针对性地研究解决存在问题，江苏南通港闸法院全面分析了2013年-2015年导致行政机关政府信息答复行为违法的典型案件，整理出以下十个方面的具体问题及处理意见，以期进一步厘清相关问题的理解和法律适用。 ? 一、是否属于政府信息的判断 实践中，行政机关以申请人所申请的信息不属于政府信息为由不予公开的答复较多，占港闸法院审结案件的20%。从《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条关于政府信息的定义看，政府信息具有以下几个特点：从信息产生的主体看，是行政机关；从信息产生的过程看，是行政机关履行职责过程中；从产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人处获取的；从信息的存在形式看，是以一定形式记录、保存的。虽然定义明确，但仍有少数行政机关对是否属于政府信息判断错误。 如在作出的主体上，街道办事处是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》授权履行行政职责的政府派出机关，应当属于政府信息的答复主体，但案件审理中某街道办事处认为其是政府的派出机关，不是《条例》规定的政府机关，所作的信息不属于政府信息，这一答复不符合法律规定。 又如申请人申请公开“搬迁任务由何单位实施、作出审批意见的事实和法律依据”，该信息属于搬迁实施单位在履行职责过程中形成的，符合政府信息的特征；再如行政机关根据相关法律对管理领域特定工程的施工单位具有备案的职责，该行政机关事实上也实施了备案行为，有关备案材料应当属于政府信息。 ? 二、过程性信息的界定和公开 国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。 过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中，对作出决策具有参考价值的信息，主要包括两种情形，一是行政行为尚未完成，正在进行的信息。由于行政机关还未最终作出行政行为，这类信息的公开可能对行政机关依法独立作出行政行为产生不利影响，故此时信息公开的时机尚未成熟，应当排除在政府信息公开范围之外。如果行政行为已经完成，行政机关则不能简单地将作出该行政行为过程中制作或获取的信息以过程性信息为由不予公开。二是作出行政行为过程中形成的决策性研究、讨论的信息。这类决策研究、讨论过程中形成的记录等信息材料反映的是参与人员的个人观点，可能与最终对外作出的行政行为不尽一致。为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部充分发表意见，应当将这类信息作为过程性信息不予公开。 但实践中，个别行政机关对过程性信息的理解和界定存在偏差。如在工程竣工验收、立项审批等工作已完成的情况下，对履行相关职责过程中形成的整改通知、整改验收记录、监督巡查记录、报送的立项审批材料等作为过程性信息不予公开，则不当扩大了过程性信息的范围。 三、行政裁决程序中当事人阅卷权与政府信息公开申请权竞合问题 最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，公民、法人或者其他组织对此不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。 此处“行政程序”应当限定在行政程序进行中，包括行政机关作出行政行为的程序和利害关系人对行政行为不服提起行政复议等程序。《行政处罚法》第三十一条、《行政许可法》第四十条、第六十条、《行政复议法》第二十三条等均特别规定了当事人享有卷宗阅览权。卷宗阅览权属于个案中的权利，当相关法律已经赋予当事人获取信息的途径，在该程序进行中，应当排除以申请政府信息公开的方式获取信息。而当行政程序未启动或者结束后当事人则有权通过申请政府信息公开的方式获取政府信息。且卷宗阅览权仅属于相关案件当事人或利害关系人，对其他申请人在行政机关履行职责完毕后申请公开政府信息并不适用。 实践中，一些行政机关对此理解有所偏差，对应当公开的政府信息以属于行政程序中的信息为由不当拒绝公开。如行政机关在 2006 年对申请人作出相关行政裁决，后申请人一直未提起行政复议和行政诉讼，直到 2013 年申请公开行政裁决中的证据材料，该情形下则不能以申请人系行政裁决程序中的当事人而剥夺《条例》赋予的对影响其权利的行政裁决的知情权。 四、政府信息是否存在的判断 申请人申请的政府信息确实不存在的，行政机关不负有公开的义务，而且对于不存在的事实一般无法通过证据证明，但行政机关应当就信息不存在作出合理说明，对于有证据证明已经进行搜索的应当提供相关的证据。 如申请人要求房管局公开 1956 年南通市人民委员会填发的《南通市房地产他项权证》中载明的抵押字壹纸、交单壹纸。