中国的社会福利建设一个转型经济体的养老-ANUPress.PDF

第十二章 中国的社会福利建设：一个转型经济体的养老收入供给 第十二章 中国的社会福利建设： 一个转型经济体的养老收入供给 ＡｎｄｒｅｗＷａｔｓｏｎ 引　言 自１９７８年以来，迅猛的经济增长与结构性转型已经改变了中国福利体 系的经济和社会基础。那些曾在雇用单位中固定服务的人口，已被流动的劳 动力大军所取代；同时进入他们生活的，还有市场经济以及对 “用者付费” 原则的更加坚定的信心。直到２０世纪８０年代，中国的福利供给都建立在计 划经济模式的基础之上，雇主有责任承担为雇员提供方方面面福利的义务， 包括向雇员发放养老金。在城镇，养老金的发放是通过工作单位———无论企 业还是政府机构———来进行的；而在农村，则由人民公社负责向其社员发放 养老金 （Ｄｉｘｏｎ，１９８１）。当市场经济改革被引入后，上述体系变得难以为 继。劳动力开始流动，企业开始追逐利润，人民公社解体，而引发贫困与不 利社会条件的原因也发生了变化。中国也因此面临着重建其福利体系的要 求，国家在这方面所提供的服务，需要更好地向全社会统一标准、对全体公 民开放、与政府预算相挂钩，并且通过专业的服务提供者来运作。事实上， 工作单位再也没有能力向其在岗和退休的职工提供包括住房、医疗、福利和 退休金在内的全方位待遇了，而这些待遇在以前被认为是天经地义的。中国 必须建立一个包含市场经济体中常见的服务的社会福利体系，包括失业救 济、医疗保险、工伤保险、产假保障和老年退休收入。 ２４５ 中国经济再平衡与可持续增长 社会福利供给制度不仅对维护社会正义、平等和稳定具有重要作用，而 且既可以被视为一种基本保障网络，又可以被发展为一种事前准备机制；作 为基本保障网络，社会福利供给制度可以向有需要的公民提供事后支持，而 作为一种事前准备机制，社会福利供给制度则可以被用来应对由结构性经济 变革所带来的挑战 （Ｃｏｏｋｅｔａｌ，２００３）。换句话说，通过向公民提供应对 冲击与建立信心的资源，社会福利供给制度可以缓解那些由高速增长和结构 性经济变化所引发的动荡，并且维持新一轮增长所必需的人力资本。对于中 国而言，发展一套公平而可靠的社会福利体系，还可以被视作一项为平衡经 济而做出的细小但却重要的努力，它能帮助经济告别高投资与高储蓄率带来 的问题，扩大消费，并且促进实现更高程度的收入平等。 这份简要的研究报告将首先回顾一些解释性因素，以说明为什么发展一 套新的社会保障体系是平衡与维系中国下一阶段经济发展的关键所在。随 后，本研究将聚焦于老年退休收入问题，讨论模式选择、政策演进及该体系 目前的运行状况等。在最后的结论部分，将总结通过研究和分析所得出的一 些经验教训，并指出中国社会福利体系现在及未来可能面临的几个挑战。 潜在挑战 在市场经济中，社会保障是分担风险和管理市场失灵的一种形式。通过 确保有需要的公民能够获得基本收入与服务，社会保障制度能够使社会变得 公平而稳定；而社会保障的实质，就是在不同部门和代际实现对于收入的再 分配。在中国，计划经济模式曾经希望在工作单位内部实现上述目标，而这 样做的结果，就是使得个人所能获得服务的水平取决于他们工作单位所掌握 资源的多寡。贫穷的人民公社只能给其社员提供很少的东西，而富裕地区的 人们则能够拥有更高的生活质量。一个条件良好的国有企业能为其员工提供 高质量的房屋和退休收入；相对而言，那些效益差、收入低的工厂所能提供 的东西就要少许多。随着向拥有大规模私有部门的市场经济体系的转型，中 国不可避免地要告别社会福利供给的单位制，转而建立一个由政府进行管理 的社会化体系。因此，从２０世纪８０年代中期开始，在中国的社会保障体系 中首先出现了县级和地级统筹的地方社会保障基金，在此基础上，社会保障 基金逐渐走向地区和全国统筹 （ＳａｕｎｄｅｒｓａｎｄＳｈａｎｇ，２００１；Ｗａｎｇ，２００１： ２４６ 第十二章 中国的社会福利建设：一个转型经济体的养老收入供给 ３－１２）。在这个过程中，一系列