地方性法规的行政处罚规定是否与上位法的规定相抵触的判断与适用.doc

管理学资料 精华 二〇一一年七月 地方性法规的行政处罚规定是否与上位法的 规定相抵触的判断与适用 最高人民法院 蔡小雪 【提要】根据《行政处罚法》第十一条第二款关于“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的规定，《重庆市林业行政处罚条例》第二十二条第一款第(一)项关于没收无规定林产品运输证的林产品的规定，超出了《森林法》规定的没收的范围。人民法院在审理有关行政案件时，应当适用上位法的规定。 一、问题的提出 重庆市第三中级人民法院在审理秦大树诉重庆市涪陵区林业局行政处罚再审一案时认定，秦大树1998年4月办理个体工商户营业执照。该营业执照记载的主要内容包括：经营范围为主营植物油加工、兼营粮食、李干等政策允许范围内的农副产品；经营方式为加工、收购、销售；经营期限至2002年4月3日。1999年6月2日，秦大树向丰都县双路林业管理站交纳了收购50吨桐油的育林基金1500元。同年6月24日秦在向丰都工商局交纳了桐油运输管理费210元后，将自己加工的2吨桐油由丰都县双路镇运往重庆出售，途经涪陵乌江大桥时，被涪陵区林业局执法人员拦截检查。该局执法人员检查发现秦所运桐油未办理运输证，遂当即扣留该批桐油。次日，根据《重庆市林业行政处罚条例》（以下简称《条例》）第二十二条第一款第（一）项?譹?訛的规定，作出没收该批桐油的行政处罚决定。秦大树不服依法向法院提起行政诉讼。该院在再审中，对秦大树无运输证运输合法的林产品，可否界定为行政处罚法第八条第（三）项规定的“违法所得或非法财物”。《条例》第二十二条第一款第（一）项中规定，对规定林产品无运输证的，予以没收。该项的规定是否与行政处罚法第八条第（三）项的规定相抵触的问题存在分歧意见，就此向重庆市高级人民法院请示。 重庆市高级人民法院审判委员会在讨论中对该问题存在两种不同意见：一种意见认为，《条例》第二十二条第一款第（一）项的规定与行政处罚法第八条第（三）项的规定相抵触。《条例》第二十二条第一款第（一）项中规定，“无规定林产品运输证的，予以没收”。行政处罚法第八条第（三）项规定“没收违法所得、没收非法财物”。无规定林产品运输证的，构成非法运输，但非法运输的合法林产品并不是“违法所得或非法财物”。《条例》第二十二条第一款第（一）项的规定扩大了没收的范围，根据上位法优于下位法、总则优于分则的法律适用规则，应当适用行政处罚法第八条第（三）项规定和《条例》第五条?譺?訛的规定。另一种意见认为，《条例》与行政处罚法第八条第（三）项的规定并不抵触。无木材运输证或规定林产品运输证的，均构成非法运输的林产品；凡非法运输的林产品不论行为人对其所运输物品是否享有合法所有权，均构成非法财物。法院审查被诉具体行政行为的合法性，但对立法机关制定的地方性法规没有审查权，《条例》第二十二条第一款第（一）项的规定并未扩大没收的范围，与行政处罚法第八条第（三）项及《条例》第五条的规定是一致的，应当适用《条例》第二十二条第一款第（一）项的规定。 该院审判委员会倾向第一种意见。鉴于该院审判委员会对此问题的认识不能达成一致，故决定向最高人民法院请示。 二、法理分析 《条例》是重庆市人民代表大会常务委员会于1998年1月21日通过的，其法律位阶属于地方性法规。根据《条例》第一条的规定，制定《条例》的依据为森林法和行政处罚法。《条例》的内容上也涉及森林法和行政处罚法的有关规定。因此说，森林法、森林法实施细则?譼?訛和行政处罚法是《条例》的上位法。分析《条例》中有关行政处罚的规定是否与上位法的规定相抵触，就必须将《条例》的有关规定与森林法、森林法实施细则和行政处罚法的有关规定进行比较分析后，才能得出结论。 （一）关于《条例》第二十二条第一款第（一）项的规定与行政处罚法第八条的规定是否抵触的问题 行政处罚法第八条第（三）项规定中的“没收违法所得”，是指行政机关没收违法行为人因违法行为而获得的物质利益。“没收非法财物”是指行政机关对违法当事人的物品收归国有的处罚方式。可成为没收对象的是：（1）当事人非法所得的财物。就性质来讲，这些财物不属于当事人所有，而是被其非法占有；（2）财物虽系当事人所有，但因其用于非法活动而被没收，例如用作赌资的金钱等；（3）违禁品。违禁品是国家法律、法规明文禁止生产、加工、保管、运输、销售的物品及在某些场所禁止携带的物品，如在车、船、飞机上查出的易燃易爆物品、黄色书刊、黄色录音录像带等淫秽物品、毒品、内容反动的宣传品等。无规定林产品运输证运输的林产品既不属于违法行为人因违法行为而获得的物质利益，也不属于可以作为非法财物没收的对象的财物。如果仅仅将《条例》第二十二条第一款第（一）项的规定与该条规定进行比较，它确