“关于‘将审计结果作为工程竣工结算依据’策略”研讨会会议综述.doc

“关于‘将审计结果作为工程竣工结算依据’对策”研讨会会议综述 信息来源：上海市律师协会　 时间：2012-11-26　 作者：上海市律师协会建设工程业务研究委员会 一、该条款的出台给施工企业带来的风险 1、建设单位对列入审计范围的项目应是明知的，若其明知却未在合同中约定则属于违法，违法的过错责任实际应由建设方承担，但施工方对此有无审查义务？当建设单位突破投资概算时，在施工单位有图纸的情况下，审计却不会去认定多余的工程，施工方的损失如何弥补？ 2、无论是工程审价还是工程审计，其中必然有审价依据，以招投标文件为基础并非必须遵循的依据，那么审计的依据仍不确定，施工单位严格按合同编制结算是否有效？ 3、从法理上分析，招标文件是要约邀请，其一般不是合同的组成文件，合同只包含投标书和中标通知书，但审计依据里有招标文件，招标文件和合同有矛盾时谁更优先？施工单位往往不愿意把招标文件作为合同的组成部分，是否可以在合同里约定几个文件的解释顺序？ 4、由于建设单位的原因额外发生的工程，若原来的指示错误，而审计的时候已经看不见原来的状况，如何还原当时工程建造的状态？又如何认定这部分的签证、变更？只有重点项目才会全过程跟踪审计，但对于其他应当审计的项目如何解决因建设单位原因产生的额外工程量变更的问题？ 5、政府项目以审计为由拖欠工程款的情况很多。该《审计条例》里没有涉及审计的时限问题。《政府投资项目审计规定》第九条虽然有“审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告”的规定，但通知书的下达时间不明确。 6、施工单位不是被审计的对象，对审价报告也没有提出异议的权利，这不同于在审价结论中施工单位有权进行质证的情况。 7、审计机关将“审减率”作为考核指标，给审计人员或审计机构下达一定的审减指标，以此作为对审计人员或审计机构的考核指标。这种机制下，审计结论容易偏离实际，给施工企业带来很大的风险。 8、审计机关随意扩大审计范围和审计对象。 9、剥夺了施工单位的部分诉权及与建设单位调解的权利。 二、该条款对建设单位、审计机关、建设行政主管部门提出的要求 1、对建设单位提出的新要求：建设单位应注意施工合同对竣工结算的约定与《条例》第十四条规定相匹配。明确约定审计为结算依据；招标文件为合同组成部分，并明确解释顺序；明确审计的介入方式，跟踪审计还是最终审计，以及时限问题。 2、对审计部门、建设行政主管部门的新要求 第一，需要进一步明确界定《审计条例》第十四条第三款适用的范围。即：哪些项目属于“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的”？《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定了“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目”的具体内容。审计署《政府投资项目审计规定》第八条规定“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前，审计机关应当先进行审计。”《上海市市级建设财力项目审计监督暂行办法》第五条规定“建设单位与有关单位签订市级建设财力项目建设工程合同时，应当在合同中列明经审计机关组织审计后方可办理竣工决算。”目前《审计条例》第十四条第三款显然已经对上述应当审计的工程项目作了扩大。特别注意《08计价规范》1.0.3条款规定：“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目必须采用工程量清单计价。”在适用时，要防止建设单位将政府投资项目与国有资金投资项目进行混淆，造成适用对象的进一步扩大，因为后者也包括国有企业投资的项目。 第二，需要进一步明确审计机关审计的依据是什么？《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）第十一条明确了工程价款结算的依据，而《审计条例》第十四条规定：“审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。”该表述中所讲的“招标投标文件和合同”是否包含了“369号文”列举的这些依据？此外，条例所指的“基础”涵义不明。这些都需要审计部门作进一步的解释说明。 第三，需要进一步明确行政审计的时限和审计对象。由于《审计条例》并未明确行政审计的时限，那就需要在实践中明确到底适用哪一个规定，或者适用合同约定，如果超过时限未完成审计的有何后果（如视为认可）？如果审计超过时限，这种违约责任由谁来承担？是审计机关还是建设单位？如果由于审计期限超过竣工后6个月（事实上基本都超过），造成施工单位丧失工程款优先受偿权，由此引起的损失应当由谁来承担？施工单位以此为由提起诉讼，法院是否受理？另外，由于一些政府投资项目是分标段或分期实施的，一些项目的建设周期可能长达十年以上，如要求先期完成合同施工任务的施工单位等到项目全部竣工并通过审计后再收取工程款，这显然是没有道理的。这就需要审计机关明确审计的对象是已经竣工的某一