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从 “邻避”谈公众参与的失效与进阶 ——以某市垃圾焚烧电厂的公众参与为例 于澄，黄雨薇 摘要：邻避设施问题可溯及至城市规划决策阶段，是城市发展过程中不可回避的重点和难点，所引发的冲 突事件折射出公共与个体利益间的失衡。加强公众参与虽然是化解邻避冲突的重要途径，但现实当中却常 因过于形式化和结果失真而失效，使得公权力在协调各方利益关系时难以依仗公众参与成果。其原因在于 对公众参与动员作用的忽视，受益人群参与不足，以及利益团体的诱导等方面。推进公众参与的实效进阶， 需对利益相关方的利益表达动机进行分析，并借力于经济调节、程序设置等手段。 关键词：邻避 公众参与 失效 进阶 “全媒体”时代的到来，一方面带动着信息和服务的共享，使政府更加科学地使用公共 权力，另一方面也孕育着公民权利意识的生长，为个体利益维护提供了媒介。理论上说，这 两方面力量并非矛盾，是实现公共利益不可忽视的两个层面。但在现实当中，却时常出现针 对市政类公共项目建设的社会群体事件，如厦门PX 项目、鹤山核燃料项目、广州番禺垃圾 焚烧厂项目和广西灵川县生活垃圾填埋场项目等。这些事件构成了所谓的“邻避”（Not in my backyard，NIMBY）现象，成为横亘于规划实施过程中的客观阻碍，逐渐引起规划学界的广 泛关注。而完善政府决策过程中的公众参与机制，则成为应对邻避现象、强化规划可实施性 的共识，以此保证公共决策的科学性和可接受性。 但是，笔者在全程参与某市垃圾焚烧电厂建设项目后发现，在处理邻避设施决策问题时， 公众参与非但未呈现其“被期待”的功效，反而出现了一定程度的失效，甚至有激化矛盾之 嫌。究其原因，并非完全是政府决策部门忽视市民利益，或者决策的科学性缺失。本文旨在 通过对这一现实案例的剖析，辨析公众参与的失效原因，进而提出相应对策，期望以此推动 公众参与在城市规划决策与执行中的实质性作用。 1 “邻避”与公众参与 1.1 对“邻避”的解读 自1970 年代，因环境问题而引发的群体性对抗事件已经引起了国外学者的关注。O’ Hare （1977）首次提出了“邻避”设施的概念，旨在描述那些能够为社会带来整体利益，但 [1] 会对周边居民形成负面影响的设施 。随后，众多学者对此展开了系列研究，并提出不同的 表述。Frey （1996）认为，邻避设施是“一个公共受益（Public Good）和个人受损（Individual [2] Bad）的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在周边” 。台湾学者丘昌泰（2002） 指出，“邻避现象和环保抗争运动有着悠久的历史，通常由不受欢迎的邻避型设施引起，如 工业区、垃圾掩埋场、焚化厂、火力发电厂等，参与反公害活动的人士以小范围的乡村居民 [3] 为主，而其运动方式则采取激烈的自力救济或示威围堵” 。Thomas （2005）认为，垃圾处 [4] 理设施一直是邻避程度最高的公共设施之一 。在众多表述当中，一般将此类设施称为 “邻 [5] 避设施”，由此引发的当地居民的抵抗行为称为“邻避问题”或者“邻避冲突” 。由于邻 避冲突具有成本或利益高度集中化、高度群众动员性、高度不确定性、高度信息不对称性等 [6] 特点，因而存在交易成本高，冲突倾向快速提升等后果 。如2009 年10 月广州曾出现因反 对垃圾焚烧厂建设而引发的大规模群体性事件，居民分别在多个地点有组织地进行签名抗 议，近千人的抗议队伍在环保局门前进行集会。 1.2 公众参与被认为是解决 “邻避”问题的主要手段 在对邻避冲突的治理方面，国内外学者普遍将公众参与作为化解冲突的重要手段。公 众参与是把公众意见与利益诉求融入政府公共事务的一个过程，最终目标是达成一个获公众 支持的高质量决策。有效的公众参与能够加强邻避设施决策过程的信任和公平性，使公众易