在公立医院改革中采用PPP管理模式的探讨文档.doc

在公立医院改革中采用PPP管理模式的探讨 鳗羔盟 在公立医院改革中采用PPP 管理模式的探讨 口贾康孙洁 公立医院改革是医疗卫生制度改革中的一 项重要内容,计划经济体制下的行政管理模式 已经不再适合市场体制的要求,而过度市场化 的改革也被实践证明不能为社会公众提供让人 满意的医疗服务产品.一种中间道路的公私合 作伙伴关系(PPP)已经被越来越多的西方国家 所采用,本文对不同管理环节采用不同的PPP 管理模式进行了分析探索,提出在公立医院改 革中,应对不同经营内容采用不同形式的PPP 管理模式. 一 ,公私合作伙伴关系(PPP) 管理模式的内涵 PPP是英文Public-PrivatePartnerships的 缩写,通常翻译为公私合作伙伴关系,当前学者 们在对PPP的理解和认识上有不同定义表述. 两种比较典型的观点是: 第一,美国民营化专家萨瓦斯认为,可以从 三种意义上使用公私伙伴关系这一术语.首先 是广义界定,是指公共和私营部门共同参与生 产和提供物品和服务的任何安排.合同承包,特 许经营,补助等符合这一定义.其次是中口径的 界定,是指一些复杂的,多方参与并被民营化了 的基础设施项目.再次是窄口径的界定,它指企 业,社会贤达和地方政府官员为了改善城市状 况而进行的一种合作(E.S.Savas,1999). 第二,联合国发展计划署总结为:PPP是指 政府,营利性企业和非营利性组织基于某个项 目而形成的相互合作关系的形式.通过这种合 作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更 有利的结果.合作各方参与某个项目时,政府并 不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是 由参与合作的各方共同承担责任和融资风险 (联合国发展计划署,1998). 根据人们对PPP的认识,并结合上面两种 比较典型的观点,可以就PPP管理模式作出这 样一个定义:所谓PPP的管理模式,是指政府 公共部门与民营部门合作过程中,让私人部门 参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部 门职能的管理模式.通过这种合作和管理过程, 可以在不排除,并适当满足私人部门的投资营 利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产 品和服务. 公共医疗卫生服务制度体系的提供属于政 府职责,而实现这种职责不宜简单地由政府独 自生产和操作,有必要加入向私营部门购买等 方式来实现.即便是政府投资,也未必一定要亲 自经营管理,可以通过委托民营部门经营管理 ● 的方式来实现. ? 1? 二,PPP管理模式与融资的区别 目前有一些学者认为PPP只是一种融资 模式,并不认为是一种管理模式.我们之所以认 为PPP是一种管理模式,其主要理由有以下几 点: 1.融资只是PPP的目的之一,并不是全 部.PPP项目中会涉及到融资问题,但不仅限于 融资问题,政府和公共部门除了利用民营部门 的资本以外,大多都还利用了民营部门的生产 与管理技术. 2.融资更多是考虑将自己的风险最小化. 而PPP管理模式中,更多是考虑双方风险而将 整体风险最小化.事实证明,追求整个项目风险 最小化的管理模式,要比公,私双方各自追求风 险最小化更能化解风险.PPP所带来的一加一 大于二的机制效应,需要从管理模式创新的层 面上来理解和总结. 3.与风险控制相对应,融资者考虑的是自 己收益最大化,而PPP管理模式又加入了社会 综合效益最大化的导向.可以说,实现收益最大 化是每个融资者都要考虑的问题,但是,作为 PPP管理模式中的合作双方,又是受到不允许 :~/d-追求局部利益的制约的,因为这一模式涉 及到更多的公众利益.在PPP管理框架下,政 府为了吸引民间资本进入,减少民营部门的经 营风险,会确保其经营具有一定的收益水平,但 又不应收益过高,如果收益过高,政府方面也会 作出相应控制.所以可以说,PPP管理模式中更 能体现出与政府公共部门合作的民营企业的社 会责任感.政府公共部门在选择合作者时,也会 更偏向选择那些视社会责任为己任的民营企业 作为自己的合作伙伴. 三,采用公私合作伙伴关系(PPP) ■ 管理模式的必要性 1.公立医院改革是医疗卫生体系改革的 难点之一,有待推进相关的机制创新.这主要表 现在两个方面:一是传统的公立医院由政府投 资并经营管理,以行政手段为主要的管理手段, 这与市场经济体制和环境存在着不适应的方 面.二是公立医院又不可能像一般性企业那样 放手进行市场化改革.如果完全以市场化机制 运作,容易导致医院以盈利为目的,从而不能为 社会提供有效的基本医疗保障服务以实现政府 职能.如果把政府管理称为计划模式,把市场化 管理称为市场模式,那么公私合作伙伴关系的 管理模式可以称之为中间模式.亦即,计划与市 场结合或搭配的混合模式.PPP可成为推进相 关机制创新的积极探索之路. 2.公立医院需要提高经营管理效率,PPP 可望对此有所贡献.