中国基层政府的干部考核与工作职能运转机制与改革困境.PDFVIP

中国基层政府的干部考核与工作职能：运转机制与改革困境 侯麟科 刘明兴 摘要：中央的十八届三中全会对于转变政府职能、改革干部考核体制做出了新的战略部署。 为了切实贯彻中央的政策精神，需要对以往改革的经验教训进行深入的分析和总结。基于 6 个省份 30 个县的跨年度抽样调查数据，本报告考察了 2000 年至 2007 年间县政府对乡镇政 府、乡镇政府对村两委的工作目标责任制考核，以及在相应考核体制之下的乡村两级干部工 作职能的演变特征。研究发现，在财政集权的背景下，建设服务型政府的政策目标存在重重 障碍。经济发展类指标和社会稳定类指标在基层政府的考核目标中不断被强化，财政增收类 指标也没有削弱。同时，本报告以东部某县为例，分析了近 20 年以来该县基层干部考核的 演变历史。案例与抽样数据的研究结果表明，尽管自 90 年代末期以来，中央政府对“三农 问题”和社会公共事业的发展推行了一系列的改革，并通过大量的财政转移支付资金进行政 策干预，但其对转换基层政府职能的实际效果非常有限。为了探究地方政府推动职能转换的 改革动因，本报告概括了浙江省部分县市干部考核体制的改革经验，并指出建立健全分权化 的经济体制以及硬化地方政府的预算约束是政府职能转型的重要保障。 关键词： 政府考核 政府职能 财政集权  侯麟科，经济学博士，山东大学经济研究院讲师。刘明兴，经济学博士，北京大学中国教 育财政科学研究所教授。 1 一、导言 自改革开放以来，伴随经济领域改革的不断深入，我国的行政体制改革也逐步推进。从 1982 年起，我国先后发起了六次大的行政管理体制改革：即 1982 年、1988 年、1993 年、 1998 年、2003 年和2008年。改革的目标从提高“政府的工作效率，实现干部年轻化”到“政 企分开、简政放权”以适应建设社会主义市场经济的需要。特别是 2001 年中国加入世界贸 易组织以来，中央政府加快推进建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理 体制。党的十七届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，第一次明确提 出到 2020 年建成中国特色社会主义行政管理体制的战略目标。 围绕这一目标，中央要求地方政府树立科学发展的理念和正确的政绩观，改革和健全干 部工作绩效的考核评价标准。中央先后出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和 领导干部综合考核评价试行办法》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核 评价机制的意见》（及附件《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党 政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年 度考核办法（试行）》）等一系列规范性文件。在选拔任用地方党政领导干部时，明确要求采 用民主推荐、民主测评、民意调查，以求考核评价能够全面客观准确，形成一定程度“自下 而上”的约束机制。 与此同时，中央财政全面加强了对基层政府的转移支付，确保各项公共事业的开展，积 极推动基本公共服务均等化。针对一些突出的社会矛盾，中央要求基层干部保持群众路线的 工作作风，切实为群众分忧解难，改善基层的干群关系。此外，中央对基层政权的组织结构、 民主制度、信访体制和矛盾调解体制都进行了不同程度的改革。 党的新一届领导集体在十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》（以下，简称《决定》）。《决定》突出强调要促进国家治理体系和治理能力的现代 化，切实转变政府职能，还指出了建设服务型政府的若干重要保障：一是简政放权，理清政 府与市场的边界；二是完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的做 法，加大资源消耗、环境损害和生态效益等社会发展类指标的权重；三是理顺中央与地方的 权责关系,建立事权和支出责任相适应的制度；四是优化政府组织结构，发展和健全基层民 主制度，等等。 为了深入贯彻三中全会的改革精神，中央组织部近日印发了《关于改进地方党政领导班 子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），规定今后对地方党政领导班子和 领导干部的各类考核考察，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不