辽宁财政国库内控管理评价与对策建议.docVIP

科研要报 2015年第2期(总第76期) 2015年2月1日 ●课题组 辽宁财政国库内控管理评估与对策建议 财政国库作为控制预算执行，保管政府资产和负债等一系列管理职能的部门，它的内部控制不是单位层面的内部控制，而是政府层面的内部控制，是以预算为主线，直接或间接地制约、影响各级政府及各个政府部门的行政管理，影响公共政策的有效实施。完善财政国库内部控制是发挥现代财政功能和提升国家治理基础的需要。随着《企业内部控制基本规范》及配套指引的颁布和实施，中国企业内部控制制度日益健全，管理水平有所提升。反观政府内部控制，虽有研究较多地分析了我国政府内部控制存在的问题，提出了建设性的意见，但较少探讨政府内部控制在实践中的具体运用。财政国库内部控制在实践中虽已有所体现，但是近年来暴露出的“重分配、轻管理”、“内控风险制度不健全”、“官员携款私逃”等问题也不容小觑。现阶段辽宁财政国库内控建设正处于关键时期，进入由治“标”到治“本”、由“碎片化管理”到“系统化治理”的攻坚阶段。因此，本课题组在省、市、县(区)和镇四个级次分别选择一个试点，对财政国库整体层级和业务层级的内部控制进行评估，查找问题，并有针对性地提出了对策建议。   辽宁财政国库内控管理评估与对策建议( 省财政厅课题组 ( 2012年以来，辽宁省级财政国库致力于内部控制建设，目前资金安全管理的制度建设已渐趋完善，基本实现了预算执行的合规性和运行管理的合法性，完善了信息化体系建设，积极创新国库业务管理，某些方面已经走在其他省市前面。现阶段辽宁财政国库内控建设已经进入由治“标”到治“本”、由“碎片化管理”到“系统化治理”的攻坚阶段。为此，需要采用科学的方法评估其内控体系，查找问题，分析原因，才能有针对性地进一步完善其内部控制。 一、辽宁财政国库内部控制评估 内控评估的关键问题包括在组织整体内部控制结构中，哪一个控制目标最为重要？应该重点关注什么领域？什么是内部控制的“重要缺陷”或“重大弱点”？项目的总体范围包括什么？为实现评估目标开展了哪些工作？本课题按照上述关键问题进行辽宁各级次财政国库内控管理评估。 (一)财政国库内控重点领域 本课题在识别重要的控制领域时假定：对大多数组织来说，整体层级的特定控制目标应当推定为重要；某些作业层级的控制目标比其他控制目标更为重要。在分析时，除了考虑那些被现有文献认为是重要的控制目标，同时考虑以下事项：已知或可疑的控制弱点，如财政专户；存在重大错报、具有高固有风险的项目，如对账。 1.整体层级控制重点领域 内部控制在两个不同的层级执行：作业层级和整体层级。整体层级控制目标对作业层级控制的设计和执行的有效性具有广泛影响。根据现有文献和实践，组织文化、人事政策、信息技术系统控制、组织和控制结构之间的联系、风险识别、反舞弊程序和控制、最高层的财务报告流程、系统范围内的监督等整体层级的控制目标对大部分组织(包括财政国库)而言至关重要。本课题以这8方面为主进行财政国库内部控制的整体层级评估。 2.作业层级控制重点领域 本课题以保证资金安全为主要目标，通过与财政国库工作人员访谈和国库业务的梳理，总结出财政国库作业层级的银行账户管理、支出拨付管理、非税收入管理、会计核算管理、综合管理和监督检查管理6大重点领域。 (二)辽宁财政国库内部控制评估模型、方法和技术 1.定义内部控制缺陷 根据现有文献，内部控制缺陷有以下两种：一是制度设计缺陷。当不存在实现控制目标的必要控制或者存在控制政策或程序，但其设计方式即使程序能按设计要求去执行，也无法确保实现控制目标时，存在设计缺陷。二是执行缺陷。当没有遵照执行已适当设计的控制或者执行人员不拥有有效运行控制所必要的权力或资质时，存在执行缺陷。 2.内部控制评价方法和技术 内部控制评估是对内部控制有效性做出认定。在评估有效性时，有两个问题至关重要：和谁相比是有效的？如何衡量有效性？同理，内部控制有效性的认定也必须从两个方面加以论证：第一是有效性和什么进行比较？第二是有效性如何衡量？ (1)整体层级内部控制评估方法。目前尚缺乏公认的衡量内部控制的方法。本文以“内部控制可靠性模型”作为评价整体层级内部控制的工具。内部控制可靠性模型认为，随着时间的推移，组织业务不断地调整和扩大，内部控制也在发生变化，从最初一个相当不正规的流程，演进为成熟的、更加明确可靠的流程。因此，内部控制可靠性模型确定了5个不同层次可靠性水平：初始的水平、非正式的水平、系统的水平、整合的水平和最优的水平。内部控制可靠性模型的五个水平由文件记录、认识和理解、态