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基本公共服务均等化目标及政策路径 基本公共服务均等化目标及政策路径 党的十六届六中全会通过的中共中 央关于构建社会主义和谐社会若干重大问 题的决定》提出完善公共财政制度,逐 步实现基本公共服务均等化,明确了各 级财政支持构建社会主义和谐社会的方向 和任务.尽管基本公共服务均等化已经成 为当前的热点问题,但我国理论界并未就 此达成统一的认识,也未对基本公共服务 均等化给出一个准确的定义.从理论角度 分析,即便在西方经济学论着中也未发现 有关公共服务均等化的系统论述.由于公 共服务与公共行政,公共管理紧密相联, 因此它不是单纯财政的问题.某种意义上 说,公共服务是经济问题,也是社会问 题,同时又是政治问题. 一 ,基本公共服务均等化提 出的背景 中央之所以提出逐步实现基本公共 服务均等化,有其特定的现实背景.目前 我国GDP已经达到20万亿元,与改革开放 初期相比增长了近13倍,堪称世界经济奇 迹GDP的快速增长,国家综合实力逐步增 强,财政收入规模迅速扩大.在喜人的成 就面前,也清楚地看到人们在各方面的差 距也随之拉大,主要体现在四个方面:一 是城乡差距.目前我国城市与乡村之间的 经济差距十分明显,包括教育,医疗,交 通,信息,就业等各个方面二是地区差 距.三是群体差距.四是个人之间差距. FAZHANGUlHUA31 莉蔼 在不同行业,同一行业不同部门,同一部 门不同单位,个人收入相差日渐扩大.从 上述四个方面的差距来看,个体差距是由 于个人禀赋不同造成的,其存在具有一定 的合理性.但城乡差距,地区差距和群体 差距往往是由于个人禀赋之外的原因导致 的.譬如农民,由于其出生地在农村,是 农业户口,由此丧失许多机会,即使出来 打工,也受许多限制,这种境遇主要是由 于制度原因造成的,仅靠个人的努力是无 法消除的. 上述差距的形成与我国经济发展相关 联,同时也与我国现行制度不健全密不可 分.深层次分析,四个方面的差距在经济 层面体现在财富差距,收入差距和消费差 距上,也就是说,可以用财富,收入和消 费来衡量和测度.财富差距是存量意义上 的,是指包括所有资产和收入在特定主体 之间的差距;收入差距是流量概念上的, 是指一定时期内获取或可支配收入在特定 主体之间的差距;消费差距是效用意义上 的,是指产品,劳务消费水平和质量在特 定主体之间的差距,如食品,保健,住 房,教育等方面存在的差距.发展市场经 济不可能拉平差距,三种差距必然客观存 在.对个人而言,三种差距中最重要的是 消费差距,其次是收入差距,再次是财富 差距.政府在调节三种差距时的落脚点应 放在消费差距上,尽可能缩小消费差距, 以使这种消费差距控制在社会正义和公平 要求的范围之内.把调节点放在消费上, 既解决了最重要的问题——消费,同时又 保留了市场效率机制所要求的财富,收入 32FAZHANGUIHUA 差距,以此形成激励.把公平放在消费层 面,把效率置于财富,收入层面,这样就 避免了公平与效率的正面冲突和矛盾. 就消费差距而言,中国人温饱问题基 本解决.我国贫困人口从改革开放初期2.5 亿人减少到目前~2100万人,消费公平的 程度大大提高了,但除此之外,上不起 学,看不起病,住不上房等消 费差距却越来越大,现已成为群众普遍关 注的问题,进而演变成社会公共性问题, 需要政府加以解决.正因为如此,中央政 府明确提出要实现基本公共服务均等化. 二公共服务的内涵 目前,理论界和政府文件中并未对公 共服务的内涵给出一个统一的,准确的定 义.综合国内外专家学者的论述,归纳总 结出以下几种流行的看法: 一 是从政府的性质来理解.在市场经 济下,政府要为市场服务;政府的权力来 自人民,为人民服务是政府应有的职责. 在这个意义上,政府所干的所有事情都是 公共服务.所谓构建服务型政府,即是这 层含义上的.这种解释过于宽泛,相当于 说,公共服务=政府职责,这显然与均等 化的政策目标不吻合. 二是从政府的四大职能来解释.按照 中央有关文件的表述,现阶段的政府职能 有:经济调控,市场监管,社会管理和公 共服务.公共服务成为国家职能的组成部 分,但其不是政府的惟一职能.这是从排 除法来定义公共服务,即除了经济调控, 市场监管和社会管理之外,政府所干的事 情就是公共服务.由于未对公共服务给予 一 个正面的准确界定,到底什么是公共服 务仍显得十分模糊. 三是从有形与无形角度来定义的.服 务是无形的,产品是有形的,因此有人说 政府为民众提供的那些无形的消费服务就 叫公共服务,而有形的被称为公共产品. 这种直观的理解实际上相当流行,在许多 文献中把公共产品和公共服务并 列的做法,一定程度上就证实了这一点. 四是从广义公共产品角度来分析的, 认为公共服务和公共产品是同义的不同表 达,没有本质差异.公共产品在西方经