新自由主义与高等教育治理―新公共管理与新公共行政的整合观点.doc

新自由主義與高等教育治理―新公共管理與新公共行政的多元模式 壹、前言 自二次世界大戰結束以來的半個世紀，各國高等教育教育的趨勢，最顯著的改變應屬從「菁英式」發展為「大眾化」。此一轉變，固然能滿足大眾對高等教育的需求，並有助提升各國人力品質、促進社會流動。但是，因為各國高等教育多由政府負擔或補助其昂貴的費用，因此高等教育的大眾化也成為各國日益沉重的財政負擔。而為了減輕財政的壓力及確保資源的效能，世界各國逐漸調整以往由政府主導高等教育的運作方式，在一定範圍內解除各項管制，賦予高等教育機構更大的自主空間。同時，也將市場機制引入學校的經營，讓自由競爭引導高等教育機構積極回應市場的需求，以強化學校運作的彈性及效能。 當代全球由於「新自由主義」思潮和「全球化」趨勢的衝擊，不僅國際市場間的競爭日益激烈，而「績效責任」、「市場化」等概念，也紛紛被引進高等教育及其他公共領域裡。 市場化反映著管理哲學的改變，其中「新公共管理」(New public Management)的思潮，就在前述的發展背景下蔚為潮流，並不斷的影響著公營部門的管理。在此特殊的背景下，大學及其它高等教育機構面臨諸多的挑戰，同時也受到外界要求「績效責任」與「物有所值」(value for money)的檢視。當代提供高等教育的機構，處於競爭激烈而資源卻愈趨減少的環境，必須針對這些趨勢進行調適。而更重要的是，高教機構受市場意識形態―強調效率、效能及經濟性的言論所影響，使得大學治理方式必須有所變更，以期能符應市場及社會大眾的需求。 雖然高等教育市場化能促進資源有效利用、減輕政府財政負擔，但亦有高等教育研究者擔心，此一發展趨勢是否背離高等教育追求公平價值的理想。特別是「人力資源」規劃的概念，使各國高等教育被經濟因素所制約。此種完全適應科技發展、經濟效能的教育設計，是把學生當成生產的工具，這樣的教育只能培養出「單向度」的個人。新公共管理著重行政機關的「生產面向」，強調以市場機制提高生產效率與成果，依此觀點，充其量只能達到「機會平等」的目標，而無法確保具實質社會正義的過程及結果的公平。此外，充分競爭的市場機制，能經由「看不見的手」來增進資源使用效能，因此高等教育導入市場化，並積極尋求其它資源的挹注，是新世紀發展的必然途徑。但高教機構如何能在追求效率以強化競爭力的同時，並能避免陷入傳統行政只重「工具理性」的迷思，且建立蘊含社會價值的行政體系，則需藉由治理模式與理念的變革。而興起於60年代末的「新公共行政」，強調公共服務不能僅追求企業成本效益的模式，而需審視政策的價值與規範，以及是否能促進社會平等。 本文首先經由文獻分析，來界定新自由主義市意識形態下，高等教育市場化的意義與內涵，此外，並探討高等教育導入市場機制，所可能帶來的效益及衝擊；其次，分析新公共管理與新公共行政運動的意義與內含，以及兩者在制定治理策略的特質；最後，探討如何運用市場機制及新公共管理的理念，來規劃高等教育機構的治理策略，以增進經營效能及強化競爭力，此外，同時帶入新公共行政的理念，期望在提升辦學績效，以符應市場及社會大眾的需求時，並能維持大學傳統價值與追求公平的教育理想。 貳、新自由主義與高等教育市場化 傳統高等教育的興辦，以培養社會領導菁英人才為主要宗旨，高等教育經費的來源和實際運作都由國家提供與管理。但隨著高等教育大眾化發展，政府無法擔負全體高等教育系統營運，於是開始縮減經費。營運財源短缺引發了許多效應，例如，競爭的加劇、私立高等教育的設置。但對原有公立高等教育系統而言，績效問題也開始受到關注。儘管在高等教育範圍內談績效，其內涵要比經濟市場上的涵義大得多，但與大多數社會私人企業相比較，高等教育系統內確實存在許多低效益的問題：這一方面體現為高教資源配置和利用的不合理，另一方面也體現對教育顧客需求的漠視(趙婷婷，2002)。這是由傳統的高教辦學體制、管理及投資體制所決定，但市場的介入正逐漸改變這種情況。 市場經濟社會的活動都在市場基礎上進行，市場調節是最基本的運行力量。文化產品和科技知識商品化的趨勢，使得培養人才與發展知識的高等教育，變成市場經濟體系中的構成要件。儘管除了美國之外，其它一些市場經濟國家的政府，都曾致力避免高教事業全面市場化(陳列，1998)，但事實上，高等教育運行在強大的市場經濟中，許多事件的發展經常不因人的作為而轉變，無可避免的或多或少都受到市場力量的調節作用，並進而體現出市場的性質。 高等教育市場化 高等教育機構作為人類知識生產及傳授的中心，其發展不僅與當時之政經、文化與社 會有相當密切的互動，而且受到地區、國家與國際社會發展的影響(UNESCO, 1998)。當代由於受到「新自由主義」和「全球化」的思潮衝擊，不僅國際市場間的競爭日益激烈，而「市場化」、「市場機制」