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中国征地制度改革的三重效应：农民增收、节约土地、遏制腐败 蔡继明/清华大学人文社会科学学院 　　原载《经济学动态》2006年第8期p28～32，47　　一、中国现行征地制度的三大弊端　　《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此城市化过程中对土地的需求必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”1998年出台2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定了明确的补偿原则和补偿标准：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。2004年国土资源部专门发布指导意见，规定如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。　　多年的实践表明，现行征地制度存在三大弊端：　　1.政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重。由于“公共利益”的范围缺乏明确界定，各级政府在片面追求GDP 的政绩观驱动下，不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地，导致大广场、大学城、大马路现象的出现，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设（参见：汪晖，2002；陈立根、陈会广，2003）。据北京、上海、山东等16个省（区、市）国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地也占到总量的22％，学校、企业用地占到13％，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10％，大量的用地是经营性用地（兰辛珍，2003）。　　据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到6000多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总和；截止到2003年底的保守估计，全国已建高尔夫球场176座。按照国家征地审批权限，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占地无一不超过70公顷。如此大宗占用土地的高尔夫球场建设项目，国土资源部有关人士说，只有1座高尔夫球场经过国家有关部门审批，而国土资源部从来没有接到过任何高尔夫球场的用地申报材料。目前全国已建和在建的大学城超过50多个，大多数是异地新建，因此几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可达到50平方公里。从1996年至2002年，中国耕地面积就年均净减少1027万亩，其中1998年391.5万亩，1999年694.9万亩，2000年1500万亩，2002年2529.3万亩，2003年则猛增到3400万亩！2004年尽管国务院采取了严格的控制耕地的措施，但耕地仍然减少了1000万亩。到2010年，我国至少要有18.24亿亩的耕地，才能保证粮食自给。目前耕地面积只有18.37亿亩，若按每年1000万亩的速度递减，2年内将突破自给自足的警戒线。　　2.对农民的失地补偿标准过低，执行中随意性较大，造成大量“三无农民”。现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍（参见宋志斌，2003；萧筠，2004；温铁军等，1996）。退一步讲，即使达到土地被征用前三年平均年产值的30倍，也不能保证使“农民保持原有生活水平”。国土资源部刚刚颁布的新的补偿标准突破了以往30倍的补偿上限，无疑是一个进步，但它充其量也仅仅是保证“使农民保持原有生活水平”。　　现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而