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推进县级财政国库集中支付改革的难点及对策 国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。 国库集中支付改革在县以上进展顺利，运行平稳，国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，财政监督也明显加强。但在县域，财政国库集中支付制度改革进展缓慢，存在诸多困难。 一、面临的主要困难 （一）旧体制惯性大，改革有难度 国库集中支付改革是对传统预算拨款制度的根本变革，涉及到部门利益和权力的调整，甚至触及到几十年管理模式带来的深层次矛盾。所以，改革工作必须得到各方面的理解与支持才能顺利开展。然而，从目前情况来看， 县域各部门对改革的重大意义认识不足，大多从自身利益和权力方面考虑，宣传不到位、引导不深入、措施不得力，导致开展改革工作的积极性不高，支持力度不大。 一是预算单位认为改革将“革”掉他们的一些“好处”。财政部门认为：县级财政“盘子”就这么大，改了也没什么好处，没有必要再“添乱”，推行所谓的国库集中支付改革。 二是有些地区财政部门进行了自己的“集中收付”改革，所有预算单位取消了财务核算，由财政部门成立统一的“收付中心”核算全市各预算单位财务，预算单位只保留了一个到财政部门办事的“报账员”。再进行“规范”的集中支付改革，在某种意义上是倒退。 三是银行认为取消政府部门在银行的账户，银行减少了信贷资金的来源，改革将会增加其业务量，少占了可用资金，还增加了垫款风险。因此，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。 上述问题，致使此项改革阻力重重。 （二）县域信息化程度低，没有实现横向联网。 国库集中支付制度的改革、完善与发展需要以银行现代化支付系统、财政信息系统与国库业务系统作为基础平台。但目前情况看，绝大部分县域，无论是财政部门还是人民银行国库部门都普遍存在没有横向联网，信息化程度较低，无法实现大量数据的交换和联机处理。无纸化操作难以实现，这将严重影响工作效率和信息传递速率的提高。 同时，代理银行也没有实现与国库、财政的联网，有的代理行甚至没有代理财政集中收付业务的相应软件，零余额账户需要建手工账处理。 （三）部分县域财政困难，改革成本难以自己承担 国库集中支付制度的改革是一项十分庞大而复杂的工程。它的顺利开展，需要各项配套工作提前运作，如电脑的配备、网络的建设、人员的培训等等。而这些工作的开展需要大量资金投入，但上级财政部门和人民银行却没有给予资金及配套工作上的支持。 改革成本只靠县域自身承担，必然阻力重重。没有资金支持，各项前期准备工作难以开展，集中支付制度改革的条件就很难具备。财政部门如没有积极性，改革肯定无法进行。 （四）部门预算不细，并受地方财力制约，无法按预算进度执行。 推行国库集中支付制度一个重要的前提条件一是实行部门预算；二是地方财力能维持部门预算的正常执行。 然而，部门预算的编制还难以细化到具体项目，并且在预算执行过程中由于多种原因调整频繁；预算内、外资金缺乏有效协调，预算外资金基本上是以收定支。 同时，在很多县（市），由于受多方面条件的制约，部门预算的推行存在较大的困难。主要表现为：县级财政收支矛盾相当突出的多数县财政已成为“吃饭财政”，财政资金优先安排人员工资经费后所剩无几，有的县甚至连工资支付都难以保障，根本无力再保障正常公用经费的需求，导致部门预算无法落实，制约了国库集中支付制度的改革进程。 （五）改革角色错位，工作推动难。 目前的集中支付改革，似乎只有人民银行在推动，而这项工作“改”的是财政预算管理制度。人民银行协调财政部门推行改革，似乎是“皇上不急，太监急”，其阻力可想而知。如果这项工作是财政主动改，人民银行全力配合，改革工作会顺利很多。 （六）县级人民银行职能定位、人员配置不合理，难以胜任推动改革的角色。 人民银行国库部门是推进改革工作的重要部门，是重要的组织者、协调者和参与者，其参与力度、协调能力直接关系到改革进程和质量以及新制度的完善和未来发展。 目前，因为县级人民银行职能定位的长期不明确，人员的“只出不进”且严重老化，使国库部门已经出现无“兵”可用的窘境。现有的职能定位和人员配置与改革需求存在较大差距。主要表现在：一是县级支行没有设置独立的国库机构，国库业务是与会计财务、支付结算、行政许可甚至还有征信等职责合在一起，千头万绪的日常工作已耗尽大部分精力，根本没有时间