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对新中国农村社会保障制度模式变迁的思考 ——基于新制度经济学的阐释 宋士云 建国50多年来，我国农村社会保障制度模式大体经历了三个阶段的变迁，即土地保障（家庭保障）+国家救助模式—→集体保障+国家救助模式—→土地保障+国家、社区扶助+现代社会保障试点模式。这个变迁过程，是传统社会保障制度逐步走向现代社会保障制度的过程，是农村社会保障制度逐步纳入法制化、社会化、规范化建设轨道的过程。按新制度经济学关于制度与制度变迁的解释，就是一种效益更高、更为适合国情的社会保障制度模式对原有模式的替代过程，是一种社会保障制度的正式规则在其整个制度结构中所占比重逐渐增加的过程。在我国农村社会保障制度变迁的过程中，不管是哪一种模式，家庭一直是极为重要的组织单位，土地保障和家庭保障始终发挥着无以替代的作用，这是否可视为制度变迁的“路径依赖”呢？是否就是路径依赖在起作用？当然，制度变迁是由许多因素决定的，国家或者说政府在制度变迁中也发挥了重要作用，政府作为最大化行为的组织之一，有时是在现有制度约束下实现其目标，如政府对某一模式内现有制度的调整和“修修补补”，有时是通过改变现有制度约束实现其目标，如政府在新旧体制转轨中不断解决不同模式转换的路径依赖问题。本文拟对新中国农村社会保障制度模式变迁做一个新制度经济学的理论阐释与分析。 一、1949—1955年农村土地保障（家庭保障）+国家救助模式 新中国成立后，在党和政府的高度重视与组织领导下，伴随着国民经济的恢复和土地改革运动的发展，以农民个体经济为基础、以农村土地保障为主体、辅之以社会救济和优抚安置以及农民之间互助的传统型农村社会保障制度逐步建立起来。这一模式主要有如下特点：第一，该模式建立在以小农土地私有制为基础、以家庭为生产经营单位的个体经济基础之上。第二，农村的社会保障以土地保障这种非正式的制度安排为主，土地保障可以说是这个时期政府和社会给予农民的最大保障。由于农民家庭的绝大部分收入和生活需要来源于自己所有和经营的土地，家庭是最基本的生产经营组织单位，土地保障通过家庭保障形式来实现，因此，这个时期的土地保障可以看作是家庭保障的同义语。第三，国家积极参与到农村社会救灾救济、社会优抚等社会保障事业中来，社区乃至整个国家范围内的社会互济活动也发挥了重要作用。这一模式与建国前的土地保障和农民家庭保障模式相比较，虽然存在着历史的渊源关系，但它们毕竟又有显著的不同，表现在：一是农民拥有政府分配的等量土地并真正享有土地所有权，彻底废除了地主占有绝大部分土地的封建土地所有制，免除了过去每年向地主交纳的约700亿斤粮食的地租，农民成为土地的真正的主人。二是人民政府的积极参与以及社会救助的广泛性。可见，这一时期制度模式的变迁更多地体现出政府供给主导型制度变迁的色彩，人民政府是社会保障制度变迁的关键性组织，而制度变迁则是社会利益格局重新调整的产物。 新中国成立后，国家在农村的重点任务就是进行土地改革和恢复国民经济，即没收地主的土地并把它平分给广大农民，采取一切措施恢复、发展农业生产，增加农民收入，改善农民生活，救助处于生活困境中的灾民和贫苦农民。按照新制度经济学的解释，可以说，建国以后我国的政治制度环境发生了根本性的变化，中国共产党领导的工农联盟新政权建立，改善民众生活、救助灾民和贫困农民进入了政府的目标函数，政府对此必须做出制度安排。这不仅是因为制度供给是政府的基本功能之一，而且也是新政权和社会主义中国优越性的体现。然而，由于当时我国生产力水平较低、国家财力有限和受以城市为依托建设新中国理念的影响，国家难以拿出较多的资金在农村建立如城市那样的劳动保险制度，因此，对绝大部分农民来说，他们的生、老、病、残、死等人身风险不得不以土地保障为主要载体，而主要由家庭来承担，国家或政府所提供的社会障项目则处于辅助性的地位，这可视为政府制度供给的约束条件所导致。国家和政府一般则是在农村遭遇天灾人祸和青黄不接之时，拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，或以工代赈，或减免农业税，或号召和动员整个社会进行互助，帮助灾民、贫民渡过难关，使他们的基本生活得到保障。可见，这个时期的社会保障制度不仅保障水平较低，而且结构具有单一性，救灾救济和社会优抚几乎就是该时期正式社会保障制度安排的全部内容。同时，限于国家百废待兴的现实，国家根本不可能建立起专门的农村社会保障基金，这就使得国家所采的各种救灾救济措施不可避免的具有“救急”、“救火”性质，缺乏制度运行的规范性。 这一制度模式尽管保障水平较低，在制度建设方面存在缺憾，但总的来说，与当时低生产力水平下的土地私有制度、经济运行机制和国情是相适应的，而且与建国以前相比覆盖范围广、收益面大，既比较好地解决了灾民、贫民的生活困难，体现了社会公平；又促进了国家经济建设的发展，体现了经济效率，在农村经济恢复发展与农村社会