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乡镇撤并后续改革 　　乡镇政府作为农村基层政府，是国家政权组织体系的一个层级，也是国家乡村治理体系的一个环节，乡镇撤并及其改革必然涉及并影响上下左右政府及组织之间的关系，要求进行相应的配套改革。 　　 　　乡镇的定位及后续改革：从“机构改革”到“体制改革” 　　 　　迄今为止，不少地方的乡镇改革仅仅限于乡镇撤并及乡镇机构和人员的精简和分流。从根本上说，这只是“机构改革”，而非“体制改革”。只不过是政权组织和政府内部的权力调整及功能和利益的重新分配，而不是乡镇政权组织体制、权力结构及运行方式的根本性改造。其实，对任何政府和组织来说，机构设置、功能分配及人员配备本身是体制的要求、产物和表现。单纯的机构调整和改革并不能动摇体制本身。就乡镇来说，从历史上看，农村现行的乡镇政治和行政体制是从高度集中的人民公社体制演变而来的。“政社合一”、“政经不分”、“党政不分”、“高度集权”及“全能主义”是人民公社体制的基本特征。党的十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村基层管理体制也进行了一系列的改革，但是，我们看到即使乡镇撤并之后，不少地方农村基层依然在相当程度上延续着党政不分的格局，有的实行“一肩挑”，重新走向党政合一及高度集中的道路；从政府职能及运转方式来看，不少地方依然表现为层层集权、部门分割、压力行政和全能主义为基本特征，政社、政事和政经并没有完全分开；改革开放以来，党和国家大力推进乡村民主建设，但不少地方民主选举、民主监督流于形式，一些地方和基层政府仅对上负责、不对下负责，出现严重的脱离群众以及官僚主义和命令主义，引起群众的不满。这一切表明，单纯的乡镇撤并及机构精简和人员分流并不能解决乡镇政权的组织体制、权力结构、政府功能及运行方式，也无法解决乡镇政权的功能及组织定位以及合法性基础问题。特别是当前人们对于乡镇未来的地位、功能及改革方向本身也存在严重的分歧，“乡公所制”、“乡镇自治”、“乡派镇治”或是“撤销”等各种观点不一而足。这都表明乡镇改革正处在转折点，乡镇改革未???的重点是乡镇体制改革，尤其是解决乡镇未来组织体制、功能定位及运转方式，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”，建构与社会主义市场经济体制相适应的新的乡村治理体系和服务体系。 　　 　　县市政府机构与体制改革：“精简机构”与“制度创新” 　　 　　乡镇撤并及改革直接涉及县市政府机构与体制改革。一方面乡镇规模的扩大及机构撤并要求县市政府机构设置及对乡镇管理方式的调整。如湖北仅设“三办一所”，这势必使传统的上下对口、部门分割、层层节制的体制及部门设置方式失去根据，要求县市政府部门精简机构和人员，转变行为方式；另一方面，未来乡镇政府的重新定位也直接影响到县市政府地位与体制。税费改革尤其是免除农业税后，乡镇功能、组织日益简单，也缺乏自主的财政来源，因此，不少人提出改革乡镇为乡公所制。不过，在此我们不能不指出的是，单纯的乡公所制并不能真正解决乡镇基层当前面临的财政困境，也未必能真正实现精简乡镇机构和人员的目的。乡公所制的正常运行本身也需要对县市政府体制的改革。在历史上，我们也曾实行过区公所制度，但是，这种制度本身是不稳定的，它的存在、功能、人员配置等等事实上取决于其县市政府。在目前的体制下，如果对县政府机构不精简、职能不转换、行为缺乏有效的监督，即使实行乡公所制度，也不可能真正减少乡镇的人和事，也不可能减轻国家的财政负担和农民负担，甚至可能为县市直接控制乡镇及安置人员、摊派事务提供方便。历史上几次实行县派出机构均造成机构和人员不断膨胀就是一个教训。因此，乡公所制度的成功与否事实上取决于县政改革，取决于县市政府机构设置的法制化、县乡关系的规范化及县务管理的公开化和民主化，取决于对县政府的行为的有效制约。无疑，这些县政改革的要求任重而道远，要求我们进行不断的探索和制度创新。 　　 　　“站所”改革与体制转换：“政事分开”与“管办分离” 　　 　　迄今我国乡村实际上是由乡镇政府及县市下派的“七站八所”共同治理。如果说乡镇政府主要是行政管理的话，“七站八所”更多的是公共服务，它们承担着为农业、农村和农民提供公共服务的重要职责。然而，长期以来，“七站八所”人员工资和事业费纳入财政；工作人员享受国家干部待遇；服务方式是自上而下的、单向的；站所“政事不分”、“政经不分”和“管办不分”。从根本上说，这一体制是在传统计划经济体制下对乡村社会事务实行专业化、部门化、计划化和集权化管理的产物。随着农村改革和市场经济的发展，这一体制越来越不适应，并暴露出严重的问题，如从站所设置上看，机构日益增多、人员不断膨胀；从站所的功能来看，事权不清、管办不分、功能错位、服务无力；从站所的内在机制来看，人浮于事、效率低下、缺乏活力；从事