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无居民海岛可持续发展法治保障研究 　　[摘要]我国海域辽阔，海岛众多，大量的无居民海岛资源亟待保护与利用。2009年《海岛保护法》的颁布是我国海洋法制建设史的里程碑。加强对无居民海岛的保护与管理，规范开发利用秩序，必须结合《海岛保护法》的有关规定，进一步完善无居民海岛的权属制度，健全对无居民海岛的保护立法，建立合理利用元居民海岛的法律制度。 　　[关键词]无居民海岛；海岛权属；海岛保护；海岛开发 　　[中图分类号]D922.3　[文献标识码]A　[文章编号]1671-8372(2011)03-0089-05 　　 　　我国是海洋大国，海域辽阔，海岛众多，198811995年，经原国家计委、科技部、国家海洋局等部委及各沿海省市共同调查统计，我国面积在500m2以上的海岛共6500多个，其中绝大部分为尚未开发的无居民海岛。在已经或正在进行开发的无居民海岛中，存在权属不清、管理混乱、盲目开发等一系列问题，海岛地区经济发展因此相对落后。比如填海造地、擅自炸岛、炸礁、开山采石等掠夺性活动，严重改变了海岛的自然性状，破坏了环境资源，甚至导致海岛数量不断减少。据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛已消失40多个，约占海岛总数的18％。海岛开发活动关系国家主权和国防安全。我们认为，加强对无居民海岛管理，保护无居民海岛自然资源和生态环境，促进无居民海岛的可持续发展，应充分重视无居民海岛保护与利用的法律制度建设。 　　2003年国家海洋局、民政部、总参谋部联合颁布《无居民海岛保护与利用管理规定》(以下简称《管理规定》)，这是我国无居民海岛相关法治进程的起点。同年，海岛保护法列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大环境与资源保护委员会成立海岛保护法起草领导小组，启动海岛立法工作。2009年12月26日，第十一届全国人大常委会第十二次会议以155票赞成、9票弃权的表决结果通过《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)，并于2010年3月1日正式实施。这是我国首次以立法的形式，明确海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序，在我国海洋法制建设史上具有里程碑意义。《海岛保护法》第三章第三节“无居民海岛的保护”及其他章节中的相关规定初步建立起我国无居民海岛保护与利用的基本法律制度，因此，在今后较长时期内，根据《海岛保护法》进一步明确操作规程及完善配套制度，是推进无居民海岛保护与利用法治化进程的重点议题。本文结合2009年《海岛保护法》，从无居民海岛权属、保护及利用等法律制度人手，论述无居民海岛保护与开发中的重要法律问题，以期进一步加强对元居民海岛的资源保护，规范开发利用秩序，提升无居民海岛管理的法治化水平。 　　 　　一、无居民海岛权属的法律制度 　　 　　无居民海岛权属的法律制度是保护与利用海岛的基础。自然资源不等同于其他的一般物，其承载着多样化的社会功能。自然资源固然是个人追逐经济效益的目标，但是保持自然资源的可持续利用与实现社会公共利益的目标也同等重要，仅凭民法中物权规则不足以解决自然资源开发利用过程中的功利化问题，因此自然资源权属制度既有私法的因素，也有公法的成分，带有公私兼顾的性质。自然资源权属法律制度在内容上包括两个方面：一是自然资源所有权制度；二是与自然资源利用有关的权利制度，或称自然资源使用权制度。 　　《海岛保护法》第57条第(二)项规定，“无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”。相当长时期内，对于无居民海岛所有权主体的确定在制度与理论上缺乏共识。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用和出让，还有一些地方政府依据《森林法》规定，将一些无居民海岛上的林地确认为集体所有。例如自上个世纪80年代以来，宁波市下属的沿海县级政府将118个离陆地或者距有居民海岛较近的无居民海岛上的林地2100多公顷确认为临近的乡、村民集体所有，并发放林权证；2003年青岛市黄岛区政府也将两个面积分别为8公顷和2.3公顷的海岛林地分别确权给临近的村集体。《海岛保护法》第4条规定，“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。我们认为确立无居民海岛的国家所有权具有合理I生与正当性：(1)符合《宪法》的规定。《宪法》第9条是我国自然资源权属的宪法依据，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。基于法的文义解释，无居民海岛不属于由法律规定可以归集体所有的五种自然资源，但是可以列入国家所有自然资源的“等”之内。(2)有利于无居民海岛的保护与利用。海岛是海洋生态系统的主要组成部分，其资源、环境与周围海域融为一体，海洋价值突出，生态极其脆弱，加之无居民海岛的利用具有投入大、回报低的弊端，缺乏对