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城乡一体化地方试验 　　摘要：土地流转、产权改革与基层民主管理体制改革是成都试验区推进城乡一体化的三个主要工具。以地方政府为主导的强制性制度变迁安排是成都城乡统筹的主要制度创新模式。“三圣乡模式”、“龙华模式”、“红光试验”和“大邑试验”是当前成都推进城乡一体化地方实践的典型。通过实地调研发现：产业互动、产权创新与借力市场是成都统筹城乡实践的共性特征，同时因地制宜、错位发展又是各地实践的主要差异。 　　关键词：城乡一体化；地方模式；土地流转；产权改革；产业互动 　　中图分类号：Ｆ１２７ 文献标识码：A 文章编号：1673－1573（２０11）04－００45-05 　　统筹城乡发展致力于解决我国长期形成的城乡二元经济结构难题，破除不均衡发展造成的城乡对立矛盾，并从实践上探索彻底解决我国“三农问题”的现实路径。然而我国幅员辽阔，地区间资源禀赋和发展程度迥异，并没有一个很好的发展范式值得借鉴，这就给我国渐进式改革留下了一个很好的发展空间。成都市由于其地理区位，要素禀赋的特殊（主要是人口规模大、地处西部、城市边缘区和城乡结合部面积广阔）于2007年正式获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区，开启了成都探索城乡一体化、破除城乡二元结构对立的地方试验序幕。三年多以来，本着“政府主导推进，各地因地制宜”的原则，已经形成了一批在全国新农村建设中脱颖而出的典型成功案例，如锦江区三圣乡的“五朵金花”、龙泉大面镇的“龙华改革”与郫县红光的“田园时代”试验。在积极推进城乡一体化试验探索中，成都市也逐渐形成了符合当地的城乡一体化理论，用理论指导实践也成为了今后一段时期成都试验区城乡一体化建设的准则。在近些年的改革进程中涌现出了一大批具有重大制度创新和实践创新的典型案例，试验区先试先行的改革路径也给全国其他各地适时推进城乡一体化，构建新型城镇化进程提供了很好的参照素材。 　　 一、成都试验的主要改革基础 　　（一）农村产权制度改革 　　农村产权制度改革可以说是成都试验持续有效推进的前提和基础，同时也是理论上和实践上双重的重大制度创新。它??盖了农地使用权（承包经营权）改革、集体建设用地使用权改革、集体林权制度改革、农村房屋所有权改革四项产权改革创新，打破了传统体制下农地和集体建设用地法定权属和实际权属的混乱，进一步落实了确权到户的要求，并以法律的形式明确了产权的长期经济责任关系。之所以说它是重大创新是因为很好地规避了宪法对农村耕地和集体建设用地的权属界定，只针对承包经营权和使用权进行长期界定，模糊了形式契约上的产权隶属，而更重视实际的产权关系。这从西方产权学派来说，是不能够理解的，而成都试验正是因为打破了传统的产权完整性而成为学术界和政界普遍关注的焦点，这种产权界定形式体现了理论和实践上的双重特殊性质。 　　这一重大制度创新从根本上保证了农民在耕地、集体建设用地和集体林地上的承包经营权、使用权及其使用权的转让、收益和处置等附加权利。为进一步促进土地生产要素自由流动和要素资本化提供了制度保障。 　　（二）土地流转 　　传统的小农经济特征和家庭文化结构决定了我国长期以来农村土地的零散化、小型化特征。这种土地配置模式很难发挥生产效率，在人多地少的地区，按户分地和按质分地直接导致人地关系紧张，容易突破农民的生存底线，导致农民普遍贫困，“三农问题”也因此而来。成都市之所以成为统筹城乡的试点，也有基于上述因素的原因。当前各方一致认为，要解决长期遗留的农业生产率低、农村剩余劳动力转移困难和农民收入水平差等一系列问题，必须要从土地要素入手，把农民从赖以生存的土地上解放出来，因此只有土地集约化、规模化、市场化才是解决“三农问题”的根本出路。 　　成都试验的土地流转模式从前几年的按户流转、集体流转向目前的市场流转转变，由完全政府主导的行政流转模式向完全自发的市场流转转变。在农地、集体建设用地和集体林地的确权完成之后，按照“还权赋能、农民自主”的原则向集体经济组织、种植大户和龙头企业有序有偿流转。土地流转严格按照“土地综合整理、土地增减挂钩、土地综合环境整治”程序进行。在土地流转过程中的交易各方严格制定流转契约，明确经济责任和补偿数额，以平衡各方利益。土地流转的方式可以采用租赁、转包、转让、互换、入股等多种方式。而上述典型案例中涉及到的土地流转基本上都是大规模、一次性的流转形式，因此各级政府参与度普遍较高。在成都试验区，今后的土地流转方式将逐渐向完全市场化方向发展，试办大型土地交易所成为当前及今后成都试验区进行土地流转综合改革的一个新路径。 　　（三）农村基层新型民主治理组织 　　建立农村新型基层民主治理组织的目的是从根本上破除乡土中国小农经济的生产和文化特征，从而加强互相监督，破除官本位思维，保障各方利益，真正实现村民自治，因此被称之为成都试验的又