派出机关与派出机构.doc

派出机关与派出机构行政机关的派出机关与派出机构是行政法上行政主体或行政组织的两个重要概念。所谓派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在特定行政区划内设立的行使相当于一级人民政府管理职权的行政机关。在宪法和行政法上，派出机关并不是一级人民政府，但它却承担着在一定行政区域内一级政府应有的组织与管理职能，因而具有相当于一级人民政府的地位和作用。 　　在行政机关的分类上，派出机关属于一般权限的行政机关。《地方组织法》第68条规定的派出机关有三类：一是省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署，也称地区专员公署。二是县、自治县人民政府经省、自治区人民政府批准设立的区公所。这两类派出机关传统上往往被认为主要履行管理农村和农业的职能，现在有逐渐将其撤销并划入相关市或乡镇的改革趋势。三是市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处，街道办事处往往履行管理城市或社区的职能。实践中隶属于某一级人民政府的开发区管委会也是该级人民政府的派出机关。 　　《宪法》第30条对于地方行政区划的规定限于省、县、乡三级，地市级除自治州和较大的市（含省会市、经国务院批准的较大的市和经济特区市）具有独立的立法地位外，地区行署实际上是代表设立它的省、自治区人民政府对特定行政区域行使管理职权的。街道办事处、区公所则是分别代表设立他们的市辖区、不设区的市及县、自治县的人民政府行使管理职权的。由于不存在与三类派出机关对应的本级人民代表大会，派出机关主要对设立它的人民政府负责。在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告人和行政赔偿义务人，行政公署还是适格的复议机关，如《行政复议法》第15条第一款第一项的规定，作为省、自治区人民政府依法设立的行政公署还可以成为复议机关来审理公民、法人或其他组织对所属县级地方人民政府的具体行政行为不服而提出的复议案件。在行政诉讼和行政赔偿中，派出机关也可以成为适格的被告和赔偿义务人。因而派出机关取得了事实上成为一级实体人民政府的法律地位。 　　所谓派出机构，指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。派出机构的行政职能具有单一性且与设置其的行政机关相同，因而被认为具有部门权限或专门权限机关的性质。各级人民政府的工作部门虽原则上“对口”设置，但各地也不尽相同故而由地方各级人民政府工作部门设立的派机构的范围也不一而足。上至国务院工作部门派出的机构，如审计署派驻在国务院部委行署的审计机构（称特派员办事处）、中纪委监察部派驻在部委行署的纪检监察机构（称纪检监察组）等；下至县级人民政府的工作部门设置的人们耳熟能详的公安派出所、工商所、税务所、土地管理所、财政所等等。对派出机构作出明确规定的立法始于1990年的《行政复议条例》，1999年4月29日全国人大常委会以与会者全票通过的《行政复议法》仍沿用了这一规定并对派出机构以及派出机关在行政复议中的法律地位作了规定。 　　行政机关的派出机关与派出机构相比，虽然两者都具有派出组织的性质、都履行一定的行政职能，但又存在以下几点差异： 　　其一，设立的机关不同。派出机关由上一级人民政府经批准后依法设立。派出机构则由某一级人民政府的工作部门如厅局委办依法设立。 　　其二，权限的范围不同。派出机关的职能是综合的、权限是多方面的，对所管辖的某一地域范围具有相当于一级人民政府的管理职能，如地区行署往往设40个左右的职能局委办，有“麻雀虽小，五脏俱全”之称的街道办事处也具有基层政府的若干职能科室。派出机构则是基于某一单项行政职能而设立的，它的权限单一而仅就某一类行政事务行使职权，如公安派出所、工商所、税务所等； 　　其三，两者的名称存在差别。派出机关只有三类，即在行政公署、区公所和街道办事处前分别加上所在的地、市、市辖区或乡、民族乡的名称即可。而派出机构的名称很难概括，往往在其名称前要反映出设置这一派出机构的行政机关的名称，同时又要反映出该派出机构管辖地域的名称，如北京市公安局海淀分局北太平庄派出所。 　　由于行政机关的派出机关具有行政主体资格，能够以自己的名义实施行政行为，故从理论到实践对其无争议，以下主要探讨派出机构的性质及法律地位。 　　总体上说，行政机关派出机构与设立该派出机构的工作部门或行政机关是一个密不可分的整体，这反映在派出机构的人事权与财务权方面由设立它的行政机关统一管理，如《工商行政管理所条例》第2条规定，工商所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等由区、县工商局直接领导和管理。派出机构并不构成一级独立的实体，它所享有的行政职权或履行的行政职责被包容在设立该机构的行政机关的职权与职责之中。派出机构主要是从便于管理或服务的角度考虑而设置的，实践中那些行政机关的管理幅度过大或地域太广的才需要按行政区划或经济区域来