中国实现“十二五”环境目标机制与政策 中国污染减排中长期战略与政策项目实施方案.doc

国合会课题组2011年项目 中国实现“十二五”环境目标机制与政策 ——中国污染减排中长期战略与政策 项目实施方案 2011年7月29日 北京 国合会课题组2011年项目 中国实现“十二五”环境目标机制与政策 ——中国污染减排中长期战略与政策 项目实施方案 1、项目背景 污染物排放总量控制是世界各国保护环境、防治环境污染的有效措施，在促进国家或者地区、行业发展方式转型发挥了重要作用。自“九五”以来，我国提出全国性的主要污染物总量控制目标，总量控制政策在我国已经持续实施了三个五年，在不同阶段，总量控制面临的社会经济发展状况、环境保护面临的形势以及污染减排采取的措施各不相同，污染减排成效亦存在很大差异，但主要污染物排放总量控制制度，逐步成为现阶段我国环境保护的主要制度之一。 “十一五”时期，党中央、国务院高度重视环境保护工作，将污染物减排作为国民经济和社会发展的约束性指标，推进环境保护历史性转变，探索中国环保新道路，环境保护工作取得突破性进展。各级政府、各部门以落实污染物减排约束性目标为抓手，注重环境质量改善，严格落实环境保护目标责任制，大力推进污染防治进程，进一步加大环境执法监督管理力度，部分区域环境质量持续改善，全面完成了“十一五”环境保护规划确定的主要目标和重点任务。 “十二五”期间，是我国全面建设小康社会的关键时期，仍将处于工业化和城市化快速发展阶段，而产业结构、能源结构的优化调整是一个长期的过程，随着重化工业持续快速发展，资源、能源消耗仍将持续增长。全国二氧化硫、化学需氧量排放负荷仍然巨大，氨氮污染对水质的影响日益凸显，氮氧化物排放量快速增长，主要污染物排放总量远远超出环境承载能力，环境形势依然严峻，区域性污染、复合型污染日益突出，已经成为制约经济社会发展的“瓶颈”。 为实现2020年全面建设小康社会的环境要求，“十二五”期间，要统筹推进总量削减、质量改善、风险防范与均衡发展，推动经济社会与生态环境协调发展，促进人与自然和谐相处，为实现全面建设小康社会奋斗目标奠定坚实基础。从我国环境与经济发展阶段分析，污染减排是我国当前乃至以后比较长的时期内促进绿色发展、促进经济结构战略性调整、促进发展方式转型的重要手段，也是减轻环境压力、防范环境风险的重要措施。“十二五”期间，我国环境保护工作重点依然是以污染减排为重要抓手，在部分地区部分领域开始建立污染减排和质量改善的响应关系。在“十三五”乃至更长时期，面对更加复杂的环境形势和社会经济发展的压力，迫切需要建立污染减排的宏观战略和中长期路线图，为我国统筹推进污染减排工作提出战略性的参考建议。 2、国内外研究状况 污染物排放总量控制作为我国“九五”以来环境保护工作的重大举措之一，对我国部分地区、区域和流域环境质量的改善起了很大的作用。“十一五”将化学需氧量和二氧化硫总量控制作为约束性指标，在我国经济快速增长，能源消耗加速和主要经济指标总体提前完成“十一五”规划目标的前提下，主要污染物排放总量实现了持续下降，促进了环境基础设施建设，推动了产业结构调整升级，提高了环境监管能力，带动了环境法律和政策的完善创新。但总体而言，中国的污染物排放总量控制还存在不少问题，一是以政府目标责任制为核心的污染减排机制不完善，减排工作主要依赖政府行政手段，市场机制没有得到充分发挥，减排可持续机制没有得到根本解决，减排成本不断增加；二是法规、政策、标准不完善，缺乏有效、系统的法律法规支撑，产业结构调整缺乏配套政策；三是减排途径不均衡，治污工程的可持续减排能力不强，主要依赖于末端工程减排，空间减小，难度加大；短时间内建设了大量治污设施，但在部分领域工程技术储备明显不够，设施建设、运行配套政策滞后。四是污染减排的基础薄弱，保障支撑能力不足，对污染物新增量管理还有待改进，“三大体系”建设和运行情况不理想，配套制度缺乏，减排协同效应措施不多。 从国外情况来看，推进排放总量控制是近些年国际上使用较为普遍的环境管理措施，主要通过限制和削减污染物的排放总量达到促进经济增长方式转变、改善流域和区域环境质量的目的。国外自1960年代末开始研究建立污染物排放总量控制，尤其是美国、日本和欧盟比较突出，制订出了一套污染物排放总量控制制度，排放总量控制已经从传统的污染物控制领域转向温室气体排放的总量控制，并与排放贸易机制联合实施。在解决一些国际和全球环境问题方面，也正在引入排放总量控制制度，如温室气体排放总量控制、汞排放总量、ODS控制和POPs控制等。虽然我们目前操作的全国意义上的污染物排放总量控制也很难在国际上找到相同的案例。但是不少国家在总量控制、规划目标实施考核、转型期环境管理政策等方面有不少可资借鉴的国际经验，可为本研究提供较好的基础。 美国作为法制健全的国家，在环境管理方面高度重视立法，并依法设立相应的执法机构，建立了比较