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地方债务融资及其风险管理——基于博弈论视角5222 王桂花 周 磊 摘要：伴随着经济的快速发展以及新型城镇化的快速推进．地方债务的累积引发人们的普遍 关注。经济的发展、城镇基础设施建设 以及公共服务的配套跟进等需要 巨额投资需求．巨大的资 金需求与地方政府有限的财力的矛盾 日益凸显，导致地方债务的快速膨胀。地方债务在促进地方 经济发展的同时，其风险隐患却逐渐显现，特别是表外融资、信托、BT回购、PE、P2P等新的地 方债务融资模式引起地方债务风险隐性化及风险的集聚，我国政府债务融资立法非常滞后，从而 导致地方债务的膨胀和风险的累积。因此，应加快立法进度。赋予地方政府 自主发债的权利．完 善相关法律法规建设。 关键词：地方债务融资；博弈论；风险管理；财政制度：国家审计 中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003—854X(2015)05—0022—06 一 、 引言 随着新型城镇化的发展，地方政府融资需求非 常强烈，如何控制地方债务融资风险引起人们的普 遍关注 根据审计署公布的审计结果，截止 2013 年 6月末。地方政府性债务为 17．89万亿 ，地方债 务或有债务增长快速，风险提升；地方债务负担加 大，债务的偿还对土地出让收入的依赖程度较高； 在地方债务偿债高峰期，地方政府面临集中偿付的 压力 2011年下半年，地方政府债券在我国部分省 市开始试点。前段时间财政部印发 (2014年地方政 府债券自发自还试点办法》，明确浙江、北京等 l0 个省市能够实施举债自发自还，表明地方债务融资 向市场化的迈进。2014年 4月，财政部明确必须严 控地方债务风险，改革财税体制，完善预算管理， 对地方债务强化管理。在经济转型时期，地方政府 的融资冲动愈来愈强烈，可能导致金融生态环境恶 化，政府信用缺失和地方债务风险的扩大。地方政 府融资冲动既有体制内的原因。也有体制外的原 因，是中国特定的背景环境造成的，是财政、金 22 I江汉论坛 融、政治等多种因素协同作用造成的。一方面， 1994年分税制改革后，中央和地方财权和事权不匹 配，财权集中于中央，地方政府却承担大部分事 权，导致财权事权分配的纵向失衡。地方政府有限 的财力无法承担基本建设、医疗卫生、教育和社会 保障等事务，于是尽可能扩张债务。另一方面，在 转轨期的 “以增长为导向”的中央和地方的制度框 架下 ，在一系列的财政制度激励 、金融制度激励和 政治制度激励下，地方政府存在强烈的举债融资偏 好①。 在财政制度方面，1994年分税制财政管理体制 的实施造成 “财权上移 、事权下放”的格局 ，以及 当年出台的 《预算法》禁止地方政府采取发行债券 的显性负债融资方式，使得地方政府无法完成大规 模的基础设施建设、医疗、教育、环保以及其它公 本文系国家社会科学基金项 目 “促进人 口布 局与主体功能区规划相协调的财政政策研究”(项 目编号：12bjl070)、安徽省高校人文社会科学研究 重点项目 “可持续发展视角下地方债务融资及风险 管理研究”(项目编号：SK2014A407)的研究成果。 共品的提供。地方政府变通融资方式如地方政府融 资平台的隐性融资方式进行杠杆化融资，客观上促 进了本地经济的发展。2008年金融危机后，4万亿 投资计划的实施使得地方债务激增。在金融制度方 面．鉴于中国社会保障水平较低这种特殊的国情， 我国居民中存在高储蓄率现象，导致金融领域可贷 资金充裕。面对同业问的激烈竞争，金融机构提供 贷款时往往降低标准。相对民间利率，官方的贷款 利率较低，有约 10个百分点的剪刀差②。地方政府 以担保函、土地出让金等为融资公司提供担保，甚 至利用一些隐性控制方式如地方金融机构管理者的 任命权来积极争取廉价的金融机构信贷资金，结果 导致地方政府融资平台贷款激增。在政治制度方 面。地方官员为了获得政治晋升，必须重视经济绩 效和可支配预算规模等重要考核指标，于是隐性举 债融资拉动当地经济增长是地方官员在绩效考核博 弈中的占优选择。鉴于对地方官员的政绩考核体系 中缺乏融资风险，地方官员出于自利性偏好，大规 模举债实施信用扩张，希冀将举债收益转换为政治 晋升收益。鉴于缺乏举债离职追责机制，清偿债务 的责任可 以 “甩包袱”给继任者 ，继任官员为了偿 还旧债，只得依靠土地出让收益和举借新债，导致 土地财政和债务融资的循环。 根据凯恩斯 (1936)的 “有效需求不足理论”， 有效需求不足会导致经济衰退，政府可以运用积极 的财政政策，如增加政府支出、降低税收等来刺激 需求 ，从而促进经济增长。这种观点为 “赤字财 政”提供了坚实的理论