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建立多元化土地产权制度 　　编者按：20世纪70年代末，始于安徽的农村改革，其核心是普遍实行了以家庭联产承包为主体的责任制，也就是把土地的所有权和经营权分开，实行以户营为主，联产承包。但20多年过去了，这种曾经推动过生产力发展的“两权分离”的土地制度，渐渐成了很多农村矛盾的引发点。原《农民日报》总编辑张广友曾在本刊发表文章，呼吁土地所有“多元化”，还田于民，实现耕者有其田。而有着相同观点和主张的此文，则是出自一位基层领导干部实践多年后的思考。 　　 　　农业发展问题、农村稳定问题、农民增收问题已成为我国经济社会发展的重大问题。这说明家庭承包经营责任制的积极效应正在逐渐消弱，要解决家庭承包经营责任制的制度性缺陷，要继续推进农村经济发展，要寻求解决“三农”问题的关键，就必须进行新一轮土地制度的创新。 　　土地制度的根本问题是所有权的明晰和使用权归属问题。所谓土地产权多元化，就是把土地所有权分为国家、集体、个人三个层次，建立全民土地国有制、集体土地农民共有制和农户家庭所有制。建立多元化的土地产权制度，把土地的产权明晰到国家、集体和个人（农户）的名下，实现所有权、管理权、使用权的统一，并在新的土地制度下重新构建政府与土地之间的关系，农民与土地之间的关系，土地产权所有者和使用者之间的关系。 　　 　　全民土地国有制 　　 　　《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济基础是生产资料的社会主义公有制。”新《土地法》中规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 　　这表明，部分土地的国家所有制无论在法律界定上，还是在社会经济活动，中都是现实存在的。在土地所有制问题上，实行部分国有是世界上大多数国家普遍采用的做法，在市场经济发达的国家，很多都是采取国有与民有相结合的土地所有制。如美国联邦政府所有的土地占32%，州政府所有的土地占10%，私人(包括企业)所有的土地占58%。事实上，我国在新中国建立之初国家就已经开始拥有土地的所有权。根据1996年中国土地资源调查数据表明，国有土地面积53.17%，农村集体所有土地面积占46.18%，尚有0.65%的面积未确定土地权属。 　　本文提出的全民土地国有制，就是要在法律的基础上，对事实上的国有土地和应划为国有的土地，在制度创新中进一步明确和规范。国有土地应包括以下三类：一是城市建设用地，大型基础设施建设用地、公益设施用地、国防建设和涉及国家安全用地；二是现有的国营农牧场、国有林场、国有渔场和其他国有企业用地、国有矿山用地；三是把森林、山岭、荒地、滩涂、水面、河流等用地通过适当的方式确权为国有，由各级政府按规定权限，履行国有土地所有权的法人代表管理权和使用权，依据国家的法律和政策，加强对国有土地资源的开发利用和生态保护。 　　对国有土地资源的开发利用，除国家授权国有企业经营管理外，可采取国家审批使用权和依法发包承包权的方式来进行，逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场化运作为主的经营型开发利用模式，建立健全对国有土地资源进行合理开发、利用和保护的机制。 　　 　　集体土地农民共有制 　　 　　根据《宪法》和《土地法》的规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”这说明，土地所有权主体是特定的，全民所有制土地所有权主体是国家，集体土地所有权主体是劳动群众集体，除此之外的任何组织和个人都不能成为土地的所有权主体。但是在农民集体土地所有权的管理上，却被《土地法》规定为“农民集体所有的土地依法属于村民或集体所有的由村集体组织或者村民委员会经营管理”，属于“两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理”。 　　上述是农村土地三种所有权主体并存的法律规定，显然是受到人民公社“三级所有”法律框架的束缚，延续了人民公社所有制关系的惯性，而没有去建立或创新土地劳动群众集体所有制管理组织形式，实践中就可能把农民和农户这个构成集体的元素排斥在土地产权所有者之外。事实上，农村土地所有者的权利和组织结构已经发生了很大的变化，目前这种土地集体所有，村委会及村群众经济组织和村民小组的土地产权占有和管理模式，从理论上、法律法规上已经严重地不适应。农民对农村土地产权占有制度和管理方式所形成的问题，就是集体土地所有权制度缺陷、农户土地使用制度缺陷、土地使用权流转制度缺陷和农户土地使用权利保障机制缺陷造成的。因此，必须对其理论和法规进行改革创新，重新确定和界定《土地法》中的“劳动群众集体所有制”的内涵，将土地农民集体所有制明确地界定为集体土地农民共有制。 　　集体土地农民共有制，就是每个农民都依法拥有相同一份土地所有权。在法律上把土