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地方政府融资平台风险法律控制研究 　　【摘要】地方政府融资平台风险日益积累，其背后存在着深层次的法律原因，只有明确界定地方政府融资平台的法律含义，规范地方政府融资平台的设立，定位地方政府融资平台的功能，加重政府担保行为的责任后果，才能从根本上建立起一套有利于地方政府融资平台规范发展的长效机制。 　　【关键词】地方政府融资平台 财政风险 金融风险 法律控制 　　 　　目前，地方政府融资平台的财政风险和金融风险日益积累，引起社会各界的广泛关注，为此，有关主管部门也相继出台了各种行政措施。国务院为应对财政风险，出台了各项整改要求，旨在还原融资平台的公司面目，剥离现有融资平台的融资功能；同时，银监会实质上叫停了地方政府融资平台贷款。但是，由于地方政府融资平台的概念模糊以及行政措施短效性的特点，导致上述整改措施能否被地方政府完全和长期的贯彻实施存在很大的不确定性，同时，银监会叫停该类贷款也遭遇到来自银行和地方政府融资平台的抵触和规避。因此，虽然各项相关行政措施都是以打压融资平台为主，非常严厉并有针对性，起到了立竿见影的效果，但很多措施在实际执行中困难重重，即使得到完全贯彻也难保形成一种长效机制，因而并非地方政府融资平台的治本之策。目前必须从法律层面寻找原因并找到治本之策，才能从根本和长远上解决地方政府融资平台风险问题。 　　 　　地方政府融资平台风险的法律原因剖析 　　 　　政府还贷模式得到法律认可为融资平台产生提供了前提。政府融资平台的前身可以追溯至上世纪80年代，当时广东试推“贷款修路、收费还贷”的政府还贷模式。1988年交通部下发《贷款修建高等级公路和大型公路、桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，首次以部门规章的形式规范了此类政府贷款行为，实质上为政府融资搞基建提供了法律依据，也产生了示范性效应，当地方政府支出大于收入时，负债往往成为地方政府解决问题的重要手段，从而为融资平台的出现提供了可能。 　　法律禁止地方政府发债和贷款促生了公司制融资平台。分税制改革使得地方政府的财权和事权出现背离现象，地方政府财政收入能力有限，基本建设纳入地方政府的事权范围后使地方政府承担了较大的资金压力，加上地方政府追求地区经济高速增长、追求政绩等动因，政府融资需求进一步膨胀。但按照现行法律法规的规定，地方政府既不得自主发行地方政府债券，也不得向银行借款。地方政府紧张的财力和项目资金压力迫使政府必须寻找到有效的融资途径。国有独资公司为地方政府融资提供了合法载体，一方面，政府作为唯一股东独资拥有国有独资公司的股权而导致了国有独资公司行政上的“超强控制”倾向①。另一方面，法律并不限制政府设立国有独资公司的数量，各级政府甚至各级政府的职能部门都可设立多个国有独资公司，向多个金融机构同时申请并获得贷款。此外，由于公司在法律上具有独立人格，融资平台公司的债务不会纳入地方政府债务范围，使政府的显性债务大大降低。因此公司制地方政府融资平台应运而生。 　　政府担保及其责任后果缺少问责使融资平台成为融资市场中的宠儿。我国现行担保法律法规明确禁止政府担保，但事实上政府担保却屡见不鲜。究其原因，主要有两个，一是政府担保无效并不完全免除政府的清偿责任，根据《担保法》和《担保法司法解释》的规定，担保无效，债权人和担保人有过错的，担保人承担不超过二分之一的清偿责任。也就是说，即使政府担保最后被认定无效，银行仍然可以从政府获得债务人不能清偿部分的二分之一。二是政府提供担保被确认无效后，法律并不对责任人员进行追究，导致其代表政府做担保时没有任何风险意识和责任观念，表现出很强的随意性。“个别地方连人大常委会也去担保……到后来法院一张传票过来，才知道成为被告，现在有的地方政府、财政部门莫名其妙地当被告。”②因而政府担保及其责任后果缺少问责实质上助推了我国融资平台的飞速发展。 　　 　　地方政府融资平台风险的法律控制建议 　　 　　明确界定地方政府融资平台的法律含义――划清融资平台与公司的界限。地方政府融资平台并非法律概念，现有地方政府融资平台都是以国有独资公司形式出现的，但深入分析可知，政府融资平台并不具有公司的实质性特征。根据公司法理，公司应当具有营利性的本质特征，并以独立财产、独立责任和独立组织作为三大支柱。政府融资平台的主要职能是政府融资和承建政府投资项目，多以公益项目为主，而不具有营利性；政府通常以土地、股权作价出资设立融资平台，政府与地方融资平台存在利益输送关系，很难实现融资平台公司在财产和责任上的独立；在成立后，政府并不为融资平台设立独立的组织，而是由政府官员兼任其中的必要岗位，在组织上也没有独立性可言。因此政府融资平台即使具有公司的形式，也并不具备公司的实质，政府融资平台不应采取公司形式。 　　实际上，我国早期出现的融资平台并不是以公司的形式出现的