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城市基础设施供给中政府角色 　　【摘要】从世界各国情况来看,城市基础设施的供给经历了政府与市场作用的相互替代过程。政府的作用是通过适当的干预,克服市场缺陷,让市场机制在基础设施建设中充分发挥作用。基础设施的市场化改革不是放松和弱化政府的管理,而是强化政府的宏观调控管理,弱化政府直接的微观行政干预。 　　【关键词】城市基础设施 政府职能 市场机制 　　 　　城市基础设施的分类和特征 　　城市基础设施是既为生产又为人民生活提供一般条件的公共设施,是城市赖以生存和发展的基础。按照产品和服务内容的不同,可以将城市基础设施分为城市能源动力基础设施、城市水资源和供排水基础设施、城市道路交通基础设施、城市邮电通讯基础设施、城市生态环境基础设施以及城市防灾基础设施等六个大类。 　　与一般产品相比,城市基础设施具有以下一些基本特征: 　　一是基础性。首先,城市基础设施提供的产品或服务是其它许多经济活动得以进行的基础。其次,城市企业及居民为使用城市基础设施所支付的费用是企业或居民生产生活的基本成本,它所提供的产品和服务的性能和价格的变化,必然会对其他部门产生连锁反应。 　　二是外部性。需要说明的是,基础设施的外部性并不往往都是正面的,比如饮用水的供应将减少河水流量,改变河流的原有面貌,甚至影响河内及沿岸的生态系统;交通运输造成空气污染和温室效应,等等。 　　三是垄断性。某些基础设施行业的垄断性属于自然垄断,尤其是具有网络性特征的基础设施。而另一些基础设施的垄断则属于行政垄断――由法律或政府行政权力直接产生,或由行政权力滥用而产生的。 　　四是政治性。基础设施产品和服务一般都关系到国计民生,它会对政治活动产生直接或间接的影响,因此各级政府都十分关注基础设施。 　　城市基础设施经历了政府与市场作用的相互替代过程 　　从世界各国情况来看,城市基础设施的发展经历了政府与市场作用的相互替代过程。在许多工业国家发展的早期,最基本的基础设施主要是由私人企业和组织筹资和建设的。随着工业化和城市化的发展,私人提供基础设施越来越力不从心,基础设施的提供逐???由以市场机制为主转变为政府的主要职能。政府提供和生产基础设施服务的低效率又使得人们怀念私有化的好处,由此导致20世纪80年代以来世界范围内的基础设施私有化浪潮。以美国交通为例,城市交通由私人主导建设和经营的局面出现在19世纪50年代,并一直持续到第二次世界大战期间。在利润动机的驱使下,私人企业和土地投机商在大大小小的城市中建设了大量的公共交通运输设施。但随着工业化和城市化的发展,汽车的推广使用,城市交通日益拥挤,建设资本密集型的地铁和其他快车道势在必行,但私人企业此时无力承担大规模投资的风险。城市交通建设遇到了前所未有的资金束缚。在这种背景下,自20世纪20年代开始,政府又重新成为城市交通基础设施的主要提供者,这种状况一直持续到20世纪80年代。之后,虽然政府仍然是美国城市交通基础设施的主要提供者,但私有化的尝试又开始出现,特别是里根总统执政期间,私有化得到了鼓励和促进。1984年,联邦交通管理局发布条例,要求公有交通部门在联邦预算的帮助下,尽快以各种方式实行私有化。美国的其他基础设施部门都不同程度地经历了这种过程。现今,世界上已有大约50%基础设施公司私有化。可以说,基础设施领域正在经历一场私有化革命。 　　政府提供基础设施的低效率和私人提供基础设施效率上的优势使得基础设施发展又进入新一轮循环。人们在基础设施发展制度选择上的摇摆不定表明,人们对政府与市场的两难选择,这种选择的关键在于两种提供方式在基础设施发展中各有无法替代的优势和难以接受的劣势。当人们进行非此即彼的选择时,只考虑到被放弃的劣势和被选中方的优势。事实上,基础设施的发展不仅仅是在这两种方式中进行二者取一的选择,更多的时候是选择二者合作的方式。 　　只有重新审视政府在基础设施领域的角色和定位,认清政府经济的作用和特点,并相应地转变其职能,不断积累政府干预经济的经验,争取以尽可能少的干预弥补市场的失灵,让市场机制充分发挥作用,政府才能实现其有效管制,促进基础设施的发展。①因此,从市场经济运作和政府管理的双重要求之下,解决“裁判员”与“运动员”两难选择的根本出路是创新政府治理理念,重新认识和界定政府职能,实现政府的制度创新,从而真正做到政企分离,各司其职。② 　　政府是城市基础设施不可或缺的供给者 　　从城市基础设施的本质属性来看,政府参与城市基础设施的建设和管理,包括直接投资,发挥政府经济的作用是必不可少的。这是因为: 　　首先,只有政府才能保证城市基础设施公益性的有效发挥。城市基础设施涉及国家安全与社会稳定,为国民经济发展提供着必不可少的条件。政府作为公共利益的体现者和维护者,必须从根本上负担起城市基础设施的规划