文献综述-基层政府购买居家养老服务风险防范机制研究——以上海市长宁区为例精选.docVIP

基层政府购买居家养老服务的风险防范机制研究 — 上海市长宁区为例研究综述 摘要：公共服务外包是新公共管理运动中管理范式嬗变的重要内容，因其高效率与低成本得到了各国政府的青睐，成为政府改革的重要形式。然而在实践中，政府购买居家养老服务面临工具理性未合理贯彻而导致的经济和效率风险，以及价值理性缺位导致的权力寻租、政府卸责和社会不公等风险。因此在政府购买居家养老服务风险防范的路径选择上，需要整合工具理性和价值理性，通过行政伦理的内化和社会控制体系的完善，促使政府购买在公正、民主、责任等价值理性的引导下，发挥工具理性在优化手段方面的正效应，保证在公共性的基石上提高政府 购买的效率和质量。 关键词：公共服务 政府购买 居家养老服务 风险防范 发端于英美的政府购买公共服务已成为一种世界性的制度安排。政府购买公共服务的经济效率仍待检验，同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。政府购买公共服务中应建立基于责任的风险防范框架，政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利。我国政府购买公共服务中的风险清晰可辩，应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制，同时发展政府购买公共服务所需的组织和社会环境。我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，十多年间，这一制度迅速发展，上海、无锡等多个城市将其视为“十一五”期间最重要的制度创新而加以大力推进。我国政府购买公共服务实现了公共服务供给主体的多元化、推进了政府职能转变、促进了市场和民间组织的发展，但也暴露出购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题。如何提高政府购买公共服务中各方的风险意识，建立防范风险的责任框架，是推进这一制度建设的题中应有之义。本文拟通过对政府购买公共服务的理论分析，提出防范购买风险的基本框架，并基于该框架，针对我国政府购买公共服务中的实现问题，提出在我国发展政府购买公共服务的基本。政府购买公共服务的发展既是古老实践的延续，又是新形势和新理论推动的结果。从现实中看，政府规模不断膨胀，财政压力日益增加，而经济和社会的发展，减少了人们对政府的依赖，自我提供服务的途径越来越多，这促使政府和社会更多采用合作的方式提供公共服务。从理论上看，战后经济学对“政府失败”的批评，提出了寻找新的公共服务供给体制的必要性，而文森特·奥斯特罗姆等学者对公共服务的提供与生产两个概念的区分，则指明了必须由政府提供的公共服务，也可以由私人部门生产，为革新公共服务的供给方式提供了理论支持。此后，大量关于公共服务供给机制的具体研究兴起。其中，文森特·奥斯特罗姆等人基于对美国地方治理的大量案例研究提出，公共服务可以通过政府自己生产、外包给私营企业、自己生产一部分，从其他组织得到一部分、授权给不同的生产者等形式得以实现。莱斯特·萨拉蒙在对80年代美国联邦政府的研究中发现，从直接管理转向间接或“第三方治理”是联邦政府责任不断增加，但预算相对稳定，雇员数量不断减少的原因。他指出，非营利组织是公共服务的重要提供者，甚至认为政府是对非营利部门的“志愿失灵”做出回应的派生性制度，不是志愿部门补充政府公共服务的不足，而是相反。 E.S．萨瓦斯在历时30年对47国公共服务提供机制考察的基础上提出，应以“民营化（privatization）”作为改善公共服务的选择，并提出了政府购买等10种公私合作的制度安排。　　这些研究将政府购买公共服务确立为一种重要的公共服务供给机制，无不基于对政府购买能够有效利用市场效率的信任。正如费瑞斯（Ferris） 和格兰迪（Graddy）的研究所总结的，政府购买首要考虑的节省成本可以在规模经济、劳动实践的部门差异，以及供应商之间的竞争性这三个方面得以体现。他们认为，小城市将服务外包给大生产商是合算的，他们更可能将有大型设置和材料需求，以及高峰负荷需求改变和/或危机要求的服务进行外包；就劳动实践的部门差异而言，由于劳动实践的灵活性，合同外包在密集型劳动的服务中可能实现重要的成本节约；就供应商间的竞争性而言，供应商之间的竞争越大，越有可能节约服务成本。　　更为重要的是，与多中心治理和公私合作所包含的其他制度安排相比，政府购买公共服务具有显著的意识形态优越性。杜姆伯格（Domberger）和杰森（Jensen）指出，私有化涉及产权从公共部分到私人部门之间的转移，而政府购买则意味着将一套以前与竞争无关的经济行为推向竞争。在政府购买中，政府能够以最低的可能成本保证服务的提供，而又能保留控制合同行为、监督绩效、财政奖惩，以及当合同绩效失败时变更合同的权力。 　　然而，支持者眼中如此吸引人的政府购买公共服务却不乏批评。霍吉（Hodge）认为，政府购买公共服务的真正功效缺乏研究，而各国不断鼓胀的政府、不断上涨的财政