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推进城镇化发展制度性思考 　　【摘要】当前,推进城镇化已成为扩内需、推进“三农”工作的重大举措。城镇化作为一项系统工程,必须要统筹兼顾,抓住主要矛盾。关键是从制度建设着手,通过完善农村市场体制机制、稳步推进户籍制度改革、构建科学的小城镇建设规划与投入机制,为中国特色城镇化道路又好又快发展提供良好的制度保障。 　　【关键词】城镇化 制约因素 制度 　　 　　中央经济工作会议强调:“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平。要坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,着力提高城镇综合承载能力,发挥好城市对农村的辐射带动作用,壮大县域经济。当前,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制,提高城市规划水平,加强市政基础设施建设,完善城市???理,全方位提高城镇化发展水平。” 　　必须看到,改革开放30多年以来,具有中国特色的城镇化发展道路不断推进,城镇化率每年以近一个百分点的速度增长,城镇化在与工业化、市场化、国际化、信息化的良性互动中承载着促进经济社会发展的巨大作用。但是,与工业化、现代化发展的客观要求相比,我国的城镇化滞后于工业化的进程,目前的城镇化率只有46.6%,城镇化发展在规模、水平、质量以及要素集聚、资源配置功能发挥等方面,还有较大差距。因此,必须从我国经济社会发展的实际出发,深刻把握中央关于当前城镇化发展的战略部署,按照科学发展观的要求,从制约城镇化发展的制度性因素入手,推进制度建设。 　　当前制约城镇化发展的制度性因素分析 　　从世界城镇化发展的一般规律看,城镇化的过程是市场运行机制与政府宏观调控机制共同作用的结果。一方面,城镇化的发展离不开产业的支撑。而产业的集聚化、规模化、园区化必须要依靠市场机制的主导作用。另一方面,城镇化的发展也离不开政府的引导。未来城镇的科学规划、完善的基础设施的建设、良好的公共服务等方面主要靠政府统筹谋划、安排与实施。当前,影响我国城镇化发展的制度性因素主要表现为以下三个方面。 　　第一,促进产业发展的市场体制机制不完善,导致城镇化赖以发展的产业支撑作用不足。中国几十年工业化的过程,是农业支持工业、农村支持城市的过程,反映了世界工业化发展的一般规律的要求。然而,其结果也起到“双刃剑”的作用,一方面,工业化、城市化得到很大发展,而另一方面,农村农业发展处于相对落后的状况。城乡居民收入差距,从改革开放前的2:1扩大到2009年的3:1。由于农村市场体系发展的不完善,农村大量的资源、要素流向城市,农村的产业结构主要仍是以第一产业为主导,二、三产业的发展很薄弱,广大农村的城镇化进程很慢。尽管农村的乡镇企业曾经“异军突起”,但由于农村市场体制不完善,使乡镇企业的发展经历了一个有盛到衰的过程,除了东南沿海地区的乡镇企业发展很快外,全国大部分地区处于“星星点火、小打小闹”状态,形不成规模效应、集聚效应。与此同时,国家的产业政策导向使大量的资源、要素更多地流向大中城市,大中城市的二、三产业发展很迅猛,中国农村大量的劳动力纷纷流向大中城市。借鉴国际上城市化发展的经验与教训,立足我国农业农村发展的实际,中国特色城镇化发展道路必须坚持走大中小城市和小城镇协调发展的路子。党的十七届三中全会指出,我国已进入以城带乡、以工促农的历史发展阶段。因此,后工业化时期的主要任务就是加大工业支持农业、城市支持农村的力度,建立前者支持后者的长效机制。 　　第二,以促使农民工落户城镇转变为市民的户籍制度为核心的社会管理制度改革滞后,导致农民工成为经济接纳而社会不接纳的“二等市民”。首先,当前的户籍制度制约了城镇化的进程。随着我国经济社会建设步伐加快和城镇化水平日益提高,城乡差距不断拉大,户籍制度已然成为一块难以搬动的“绊脚石”。在当前户籍制度下,农民工不能享受城镇居民在就业、住房、教育、医疗等方面的待遇,和城镇职工相比,农民工付出同等甚至加倍的劳动却得不到同等的经济报酬,更得不到同等的社会待遇。显然,这种户籍制度成为鉴别农民工与市民身份的主要依据,是城乡二元结构矛盾的突出反映,是促进城镇化加速发展、实现城乡一体化格局、让农民获得真正“国民待遇”的主要障碍。 　　其次,与户籍制度相连的社保制度也影响着农民工融入城市的进程。农民工不能享受城镇居民和城镇职工享受的就业服务、工资增长、劳动保护、社会保障、住房公积金、社会保险制度、最低生活保障、失业保险、养老保险、工伤保险等社会福利制度。据国家统计局统计,截至2009年6月底,15097万外出农民工参加养老保险人数为2380万人,参加医疗保险人数为4153万人,参加失业保险人数为1518万人,参加工伤保险人数5054万人。据人力资源部报告显示,2008