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政府绩效评估与公民参与动力机制 　　[摘要]公民参与政府绩效评估是现代民主政治的重要表现。我国公民参与政府绩效评估的动力不足，根源在于被评估对象和参与者两个方面的动因不够：从被评估对象的角度看，公民参与的动因有效果动因、创新动因和问责动因；从参与者的角度看，公民参与的动因有责任动因、权利动因和利益动因。构建公民参与政府绩效评估的动力机制，关键是强化公民参与的内在动因。 　　[关键词]政府绩效评估；公民参与；公民权利；动力机制 　　[中图分类号]D630　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2009)03-0093-03 　　 　　1990年代，英国政府推行“公民宪章运动”，美国政府推行“顾客至上”运动，表明西方公共管理越来越重视政府服务质量。政府服务的质量如何，体会最深、体验最直接的，应该是接受服务的对象。政府服务的满意程度如何，包括公民在内的广大民众最有发言权。因此，作为政府主要服务对象的公民，参与政府绩效评估，行使政治权利，属于情理之中的事。 　　在当代中国，执政高层积极倡导公民参与政府绩效评估，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”；严格“教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩。”而学术界认真进行理论探讨、实证研究、经验总结，在公民参与政府绩效的评估方面做了大量工作。尽管如此，公民参与政府绩效评估，目前还处于探索阶段。公民参与带有局限性的原因，在于公民参与的动力不足。而构建公民参与的动力机制，便成为当务之急。 　　 　　一 　　 　　政府绩效评估可以分为政府内部评估和公民外部评估两种基本形式。与政府内部评估相比。无论在理论准备、现实基础方面，还是在评估方法、技术手段方面，公民外部评估都要薄弱得多、复杂得多，困难得多。实际上，因为公民参与程度的不同，两者之间存在着阶梯发展的情况，也就是西方学者SherryR.Arnstein所说的“公民参与阶梯论”。它包括无参与形式、象征性参与形式和完全型参与形式。据此，中国学者周志忍把政府绩效评估的公民参与划分为5个更为具体的层次：无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与??并且论述我国政府绩效评估的公民参与仍然处于“有限参与阶段”――范围、角色、方式、影响力等都相当有限。 　　在我国，与传统的自上而下的政府绩效评估相比，公民参与政府绩效评估，不仅取决于公民的参与意识和参与热情，而且取决于公民自身的文化知识和参与能力，还要取决于公民对被评估对象的熟悉程度，以及被评估对象的基础条件、工作职能和评估活动的内容、方式、机构等诸多因素。 　　对于公民参与政府绩效评估的有限性，西方学者Cheryl SimrellKing指出其中的3大因素：当代社会生活的本质、行政管理的过程、参与的技术。具体来说就是，生活节奏的加快，迫使人们无暇顾及工作以外的事情；行政管理者控制信息，限制公民的参与能力；时间的安排、方式的选择和人员的构成，都存在不足，阻碍公民参与。中国学者芦刚则认为，公民参与政府绩效评估的基础、过程和效能，在很大程度上受到经济、政治、文化、社会等外部环境的影响和制约。公民个人不能通过充分发育的社会中介组织与国家官僚机器进行政治对话，社会生活的运作全部依靠同家力量支撑，导致公民参与活动走过场、走形式。就是说，我国公民社会发育程度不高，公民参与的组织形式不易与政治系统形成正常的对话关系，加之政府职能转变尚未完全到位，公民参与的空间很难进一步拓展，激励作用很难充分显现。 　　一般来说，“公民的参与状况与其所在同家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，应当保护公民的正当参与权。”在当下中国的体制环境中，公民参与政府绩效评估，决不是工具理性层面的技术疗法问题，而是价值理性层面主导的思想认识问题，说到底，是政治意识和行政管理体制全面改革的问题。因此，“民主不够，科学来凑”的形式主义注定是要不得的。 　　 　　二 　　 　　笔者认为，公民参与政府绩效评估的内在动因。来自被评估对象(行政领导及其政府部门)的内在需要和参与者(公民个体和公民组织)的内在期望。一方面，政府是公共服务的提供者，有义务吸纳公民参与社会事务的管理，但出于自身利益等多方面的考虑，往往表现出可有可无、听之任之的态度，功利主义色彩浓厚。另一方面，公民是社会的主人，有权利、有义务参与公共事务的管理，但并非所有的公民都愿意履行这种义务，往往形成忠诚、冷漠、疏离等3种有关参与的行为模式。就是说，公民参与政府绩效评估的动力不足，根源在于被评估对象和参与者两个方面的动因不够。