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浅析农村土地制度的变革及其完善 　　摘 要：农村土地制度是农村经济社会的基石，通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地制度不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。 　　关键词：农村；土地制度；完善 　　中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）02-0051-03 　　 　　党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，为今后我国农村改革发展和土地制度改革指明了方向。农村土地问题，关系亿万农民切身利益，关系我国工业化、城镇化、现代化顺利推进，关系国家经济社会长治久安。农村土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，目前仍然是破解“三农”问题的根本着力点。总结我国农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。 　　 　　一、农村土地制度改革的主要经验 　　 　　土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，我国从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，逐步建立起在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求，并积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有五条： 　　第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所有制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。 　　第二，坚持完善农村基本经营制度不停步，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。 　　第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。 　　第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。 　　 　　二、现行农村土地制度存在的矛盾和问题 　　 　　随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展步伐加快，现代农业建设不断推进，农村土地制度存在的矛盾和问题日益凸显。 　　一是产权不清晰。从农村土地的所有权主体来看，除法律规定属于国家所有的以外，农村土地属于农民集体所有，分别由乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村民委员会、村民小组等代表集体行使所有权。农村土地产权主体模糊，一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出