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西部反贫困视角下的城乡一体化政策体系 　　摘要：中国西部的贫困主要是农村和农民的贫困。农村和农民的贫困在很大程度上就是出于城乡二元结构的城乡分割及其城乡发展严重不平衡。因此，从城乡一体化角度提出一系列政策，包括制定有利于农村人口城镇化的户籍政策；探索可操作的农村土地流转政策；制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策；制定促进城乡平等就业的职业教育及培训政策；制定城乡均衡发展的义务教育政策；制订全民共享的医疗保障政策；制定覆盖城乡的社会保障政策；制定城乡共享的人才政策；制定支持城乡一体化发展公共财政政策，旨在为解决西部贫困问题提供合理化建议。 　　关键词：西部　反贫困　城乡一体化　政策体系 　　中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1007-3973(2010)011-125-02 　　 　　大量的数据和实际情况无可争辩的表明，中国西部的贫困主要是农村和农民的贫困。农村和农民的贫困在很大程度上就是出于几十年来城乡二元结构的城乡分割及其城乡发展严重不平衡。因此，在西部农村反贫困的各种途径中，城乡一体化是有效途径之一，也是一条必由之路。 　　要实施城乡一体化，就必须改革在原计划经济体制下形成的一整套城乡分割管理体制，按照“以工补农，以城促乡”的原则，紧紧围绕下列主要政策，形成城乡平等、城乡互动、城乡融合的格局。 　　 　　1　制定有利于农村人口城镇化的户籍政策 　　 　　推进农村人口城镇化，促进农村人口向城镇转移，实现城乡人口互动的格局，并使城市中的一些“城中村”社区向城市型社区转化，是城乡一体化发展的重要内容，因此要制定一系列与户籍相关的政策，推进农村人口城镇化。 　　虽然目前户籍制度比原来计划经济时期的僵化管理方式灵活，但现行户籍制度仍有两个弊端：第一是农业人口转为非农业城镇人口仍受一定的限制：由农业人口转为非农业城镇人口的附加条件仍然较多，不利于农村人口向城镇人口转化。第二是农民失地后难以实现向城市人口转化。应当试行如下户籍政策推进城乡一体化： 　　(1)制定自愿性“农转非”登记的政策。自愿性“农转非”登记制度??就是进一步降低准入门槛，对那些愿意进入城镇居住并具有一定固定收入来源或有居住地的农业人口由其自愿申请即可在居住地成为本地非农业户口。 　　(2)制定缩小农业户口与非农业户口差距的相关政策。农民是否选择成为非农业人口其关键还是在于利益问题。在统一户籍制度之前需要推行的措施首先是缩小依附在户籍制度上的利益差距，尤其是城镇化进程中失地农民的安置问题。应当试行下列新的相关政策：第一，在城市建设规划区内不再审批新建宅基地，实施城乡一体化建设规划，全部按新村建设安置，原有宅基地的农户转为非农人口后仍可继续保留原有的产权，同时在规划过程中要注意给失地农民安排一定的房屋出租，保障失地农民的权益；第二，对于因失地转为非农业户口的人口的计生政策在20年内不变：第三，农业人口转变为非农业人口后，原来作为集体经济组织成员的一切财产权利不变。通过缩小乃至消除农业户口与非农业户口的差距，为将来全面统一城乡户籍制度创造良好条件。 　　 　　2　探索可操作的农村土地流转政策 　　 　　在城乡一体化发展的格局下，现行农村土地制度逐步暴露出其弊端。一是土地使用权预期不足，土地长期流转(或永久性流转)困难，不利于农村人口与土地的彻底分离，城镇化进程缓慢；二不利于土地流转集中和实现土地规模经营：三是不利于城市资金流向农村开发现代农业，实现城乡产业一体化发展。土地制度改革主要围绕几个方面内容：(1)有利于农村人口从土地上分离出来，尤其是农村人口离开土地进入城镇；(2)有利于实现土地集中和规模化经营发展现代农业，包括规模化农业、特色农业等；(3)有利于城市资金进入现代农业开发领域，提升农业产业层次，实现城乡产业一体化。 　　当前各地都在提倡土地流转，但多停留在指导精神上，普遍缺少具有可操作性和实质性内容的土地流转政策，需要制定以下几个方面内容农村土地流转政策：一是土地经营权转让。农户可以将50年承包期限剩下的经营期权限转让给其他人，在土地流转的收益中划拨一部分款项进入转让土地农户的专项社会保障账户，建立相应的城镇水平社会保障，以规避由于土地流转带来的社会风险。二是宅基地管理体制改革。对农户宅基地管理政策进行调整，全部认可为国有土地，并按统一规划管理，办理成国有土地手续后可作为农民财产权进行转让，抵押等，并给予城市房屋同样的产权登记，实行按城乡房屋管理一体化。 　　 　　3　制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策 　　 　　西部城乡之间基础设施差距大，农村基础设施落后是城乡二元结构的一个显著特征。因此，推行城乡一体化发展必须大力改善农村基础设施落后面貌，制定城乡基础设施建设与管理一体化的政策。首先要加大公共财