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论“两分两换”中的问题及其对策 　　摘要：作为农村建设用地制度的一种创新性改革，嘉兴市推行的“两分两换”政策已经历了两年的实践。这样的制度创新?它的实际效果如何?引发了哪些问题?该如何完善?本文在实地调查的基础上，以法律规范为视角，对上述问题进行了思考，并提出了自己的对策性建议。 　　[中图分类号]D60　[文献识别码]A　[文章编号]1004-7069(2011)－02-0132-03 　　 　　一、引言 　　 　　嘉兴市地处长三角地区，借助于得天独厚的地理位置和经济区位优势，近些年来经济迅速发展，城市化进程不断加快，城乡一体化建设取得了显著成果：据统计2007年嘉兴市人均GOP达到620I美元，农民人均收入10163元人民币，城乡居民收入比小于2：1i。嘉兴农业在稳定发展的同时，占国民经济的比重已降至5％，农村劳动力非农就业和非农收入比例均达到80％以上。嘉兴已进入了工业化、城镇化、农业农村现代化加速推进期。ii但是，在嘉兴城乡一体化建设过程中，城市建设用地的供求关系日趋紧张，土地需求量大，而广大农村的一户多宅、宅基地闲置等土地资源浪费现象却普遍存在。这一矛盾与国家制定的土地保护政策背道而驰，不利于土地资源的节约集约化利用；而且还阻碍了嘉兴经济的进一步发展和城乡居民生活水平的不断提高。 　　此外，随着经济社会快速发展和城乡一体化加速推进，大批农村劳动力转向第二、三产业，家庭经济收入不再以第一产业为主，农民的生产、就业方式发生深刻的变化。根据笔者调查，嘉兴市七星镇80％以上的农民不再主要从事农业生产，80％以上的收入不再直接来自农业；有近30％的农民已经在城市购房定居，其在农村的房屋或承包地就被闲置。而根据相关法律法规，农民的宅基地不能转让、抵押和出租，农民难以分享城市化进程加速带来的土地增值效益iii，即这些农民难以或者说根本无法从闲置的土地上得到任何经济收入。在这种情况下，流转农村的住宅和承包地，将其转化成可直接支配的财产、增加城市的生活资本就成为进城农民的迫切希望。 　　社会转型与经济转型不同步，城镇化进程明显滞后于工业化进程，农村生产方式与生活方式的转换相背离，特别是广大农民离土不离乡、村镇布局离散度高等问题，日益成为制约经济社会全面转型升级的突出因素。iv这些土地因素在土地需求量日益增大的环境下渐渐演变为嘉兴社会经济进一步发展的瓶颈，阻碍城乡二元结构的突破和发展。在这样的背景下，嘉兴开始实行“两分两换”的土地流转模式来推进统筹城乡配套改革，加快实施土地流转和农村的宅基地整理及村庄整治，使农村原来的居住布局从自然松、散、乱形态向科学规划布局形态转变v。进而盘活农村土地，实现农村土地资源的节约集约化利用，减少农村集体建设用地的闲置浪费，拉动区域经济的快速发展。 　　 　　二、“两分两换”政策施行状况 　　 　　所谓的“两分两换”就是将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村土地流转分开；以宅基地置换城镇房产，推进集中居住。转化生活方式；以土地承包经营权置换社会保障推进集约经营，转换生产方式，加快新农村建设。它是统筹城乡综合配套改革的重要内容。是对当前土地制度的一种创新性改革。 　　在具体的实施过程中，嘉兴市选择了13个乡镇试点，有3种模式：主副中心城区和开发区内以公寓式安置为主；新市镇镇区内以公寓式和联排安置为主；中心村为聚集的城乡新社区则以建联排房为主。 　　嘉兴推行“两分两换”政策的主要做法是以成立投资公司的形式进行企业化运作，由公司与农户进行土地置换、评估、补偿、签约、安置等工作。 　　以嘉兴市的试点镇之一七星镇为例，笔者在实地调查中了解到：七星镇是由嘉兴七星投资发展有限公司运作，这个由嘉城集团出自80％、南湖区政府出资20％共同投资注册5亿元的国有企业，以未来新增建设用地指标的收益为担保，取得政府经人大授权的财政兜底担保向银行贷款8个亿来获得农民集中居住所需的搬迁资金。 　　根据七星镇博山村村委介绍：该村从2009年12月下旬就贴出公告准备实施“两分两换”政策。全村975户，到目前为止已有625户已签订了搬迁协议，置换后的居民主要安置在博山村和三家浜社区。对于置换过程中的过渡性安置工作，博山村根据村民家庭情况进行补贴和安排。一般情况下，每月每人80元，家庭人口在1―3人的，每月补贴240元；超过3人的，每增加1人就增加80元。除了给予相应的过渡性住房的补贴外，博山村还推行了奖励政策，前提是签订了“置换评估协议”、“社会保障协议”、“土地资产协议”以及拿房子的协议。 　　为了更好的解决“两分两换”政策后的就业问题，该村根据上级的要求即将建成一个健康生态城，占地面积2500亩。再改生态城中，他们将引进学校、大型医院以及一个康复中心；同时结合当地特色发展生态旅游以更好地拉动经济