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论我国行政复议制度的创新与完善 　　[摘 要]创新完善行政复议制度，是健全完善中国特色社会主义行政救济体系的重要组成部分。行政复议制度的创新与完善，要扩大复议受案范围，创新复议审理组织，改革受理审理机制，探索新的结案方式，完善管辖、证据制度等。行政复议制度创新完善的价值取向应当是准司法性行政纠纷解决制度。 　　[关键词]行政复议；行政救济；行政纠纷 　　[作者简介]王巨新，中共山东省委党校政法部讲师，历史学博士，山东济南250021 　　[中图分类号]D922.1　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2010)01-0099-03 　　 　　行政复议与行政诉讼是“民告官”的两种法律途径。相比于行政诉讼，行政复议不花钱、省时间，更加方便快捷。然而目前我国行政复议化解的行政争议每年只有8万件左右，不仅绝对数量少于行政诉讼的约10万件，而且相对数量远远低于其他一些国家。同时，现有70％的行政纠纷，未经行政复议直接进入行政诉讼，表现出行政相对人对行政复议制度的信心缺失。之所以如此，很重要的是制度方面的因素。行政复议制度作为行政纠纷解决制度体系的重要组成部分，必须与时俱进，进行创新完善。 　　 　　一、扩大复议受案范围 　　 　　自行政复议制度确立起，受案范围过窄就是限制行政复议制度作用发挥的主要障碍。根据《行政复议法》《行政复议法实施条例》《司法行政机关行政复议应诉工作规定》等法律规定，公民、法人或者其他组织认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。另外，公民、法人或者其他组织认为司法行政机关作出的具体行政行为所依据的规定不合法(法律、法规、规章除外)，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。至于行政法规、规章，以及国家行为、内部行政行为、居间行为等，则不属于行政复议的受理范围。据此，在实践中有很大部分政府管理行为很难进入行政复议渠道。而且对抽象行政行为的复议审查完全依附于具体行政行为的申请审查制度上，缺乏对抽象行政行为单独提出复议审查申请的可行性。一旦具体行政行为超过复议时效，即使所??据的抽象行政行为明显违法，也难以提起行政复议。这是广大群众对行政复议制度缺乏信心的潜在制度原因。 　　要解决这一问题，就必须扩大行政复议受案范围，这是行政复议制度创新完善的首要问题。行政复议是行政机关内部的上下级层级监督，行政复议受案范围当然要比行政诉讼受案范围广泛。对于某些行政行为的审查，行政诉讼一时做不到的话，行政复议领域可以率先实现。要明确规定，只要公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，就应当纳入行政复议范围。也就是说，诸如村委会受行政机关委托实施的非自治性行为，学校行使公权力影响学生受教育权的行为，行政机关招录、辞退公务员的行为等，都可以纳入行政复议范围。另外，行政复议法虽然规定了可以对部分抽象行政行为进行附带审查，但随着经济社会的发展，行政管理相对人认为抽象行政行为可能会影响到自己的人身权、财产权，申请对抽象行政行为合法性进行审查的现象会越来越多。行政机关应当从保障行政管理相对人合法权益、维护行政权威的角度出发，进一步扩大对抽象行政行为可申请复议的范围，同时还要规定行政管理相对人既可以就具体行政行为所依据的抽象行政行为一并提出审查申请，也可以单独就某个抽象行政行为申请审查。 　　 　　二、创新复议审理组织 　　 　　行政复议权与行政复议力量过于分散，是目前行政复议制度存在的主体问题。根据《行政复议法》等法律规定，作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关或所属的人民政府为行政复议机关，在行政复议机关内部负责法制工作的机构为行政复议机构。按照我国条块分割的行政管理体制，我国现有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50％。行政复议权与行政复议力量过于分散的问题，已成为制约行政复议解决争议的瓶颈。除了基层复议力量薄弱，一级政府内部复议力量配置也不适应现实需要。以黑龙江省为例，省政府复议机关每年办理案件约为150件，而众多的省政府部门复议机关每年办理案件也就150件左右，可两者人员之比约为1：10，有的地方还更低。另外，由上级行政机关复议下级行政机关、人民政府复议所属部门作出的具体行政行为，很难做到独立审理和公正公平，影响了行政复议的权威性。 　　为此，要按照保证行政复议机构权威性、专业性、公正性的要求，积极探索和创新行政复议审理组织。一是相对集中行政复议权，解决行政复议权和行政复议力量过于分散的问题。如逐步实现县级以上政府只设立一个综合性行政复议中心，统一审理下一级政府和本级政府部门及其派出机构作为被