市场化还是合作治理中国市政公用事业治理模式的选择.docVIP

从市场化走向合作治理：中国市政公用事业治理模式的选择 曹现强 宋学增 （山东大学政治学与公共管理学院，济南） 摘要：20 世纪70年代末以来，随着理论研究的新突破和政府管制改革潮流的兴起，许多国家相继推动了市政公用领域的变革，努力探索治理的新模式。本文在市政公用事业改革和发展历程，的基础上，提出市政公用事业改革与发展应走 关键词市政公用事业，合作治理，路径市政公用事业是基于公共利益考虑而为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。市政公用事业具有显著的基础性、先导性、公共性、外部性和自然垄断性，其发展水平的高低直接关系到城市发展的现代化水平及城市居民的生活水平。指令性计划，造成许多城市普遍出现供水不足、供气紧张、交通拥挤、环境污染等问题，而且造成行政部门机构臃肿、效率低下、机制僵化、财政补贴沉重、服务意识差等诸多难题。 随着社会经济和市政公用事业的发展，日益暴露出经营效率低下、服务低效、财政压力过大等弊端。同时伴随城市化和工业化的加速发展，市政公用设施建设投资严重不足，资金缺口巨大。 “八五”、“九五”时期，中国市政公用设施投资占GDP的比重分别为0.7%1.3%和1.7%，不但低于联合国建议的5%的水平，而且低于世界银行调查的发展中国家占GDP2% 在此背景下，对市政公用领域进行了持续的改革。内容涉及经营方式、国有企业改制、投融资体制、价格机制、市场结构重组、管理体制等方面。根据制度创新的历程，可以把改革大致分为三个阶段 1.1978年-1992年，以实行承包经营和投融资体制改革为主的经营方式改革。一方面，实施了企业经理负责制和多种形式的承包经营责任制改革企业内部激励和约束机制初步形成；另一方面，政府开始实行对企业投融资体制的“拨改贷”改革，并积极拓展建设资金管道，引导和鼓励企业、集体个人和外商投资建设市政公用设施。 2.1993—2001年，建立现代企业制度，开始大规模引入外资和民间资本。首先，一批公用企业按照《公司法》的要求实行了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司；其次，市政公用事业服务价格的管理逐步走向法制化、规范化；这一阶段后期，各地开始推行经营城市的理念，吸引了大量外资进入到市政公用事业的经营和管理中来。 3. 2002年至今，中央政府推动下的市政公用事业市场化改革。这一阶段政府为主导，引导、推动和规范市政公用事业市场化改革的时期1），推动市政公用事业改革不断深化，正逐步向投资主体多元化、建设运营市场化、政府监管法制化的方向发展 表1 中国市政公用事业改革的主要政策发布时间 发布单位 政策文件名称 政策主要内容 2002 原建设部 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》 提出社会资金、外国资本可以采取多种形式参与市政公用设施的建设，允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，开放城市经营性行业的投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度 2003 十六届三中全会 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》 放宽市场准人，允许非公有制资本进入法律法规未禁人的基础设施、公用事业及其它行业和领域，加快城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开 2004 原建设部 《城市公用事业特许经营管理办法》 明确了特许经营的涵义和范围，确定了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和推出、招投标、中期评估、监管检查、临时接管、公众参与等制度 2005 国务院 《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（非公36条） 允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，支持非公有资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营，鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革 2005 原建设部 《关于加强市政公用事业监管的意见》 指出加强市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容，市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程 2005 中共中央 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》 鼓励和支持非公有制经济参与国有企业的改革，进入公用事业、基础设施等领域，稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革，市政公用事业改革要引入竞争机制，形成竞争性市场结构 2008 城乡住房与建设部 《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》 除涉及国家秘密以及依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，凡涉及用水、用气、用热等群众切身利益的和需要社会公众广泛知晓或者参加的相关信息，均应当予以公开 经过30年的改革，市政公用事业取得了极大的发展，如图1从图11978年以后特别是进入新世纪、采取市场化改革以后，中国市政公用事业设施的规模、2009年底，中国全年城市供水量达501.9亿立方米，比1978423.6亿立方米；公共交通车辆发展到34