新电改背景下的售电主体和售电市场4.pdf

新电改背景下的独立售电主体和售电市场 1.电力体制改革的进程 20 世纪80 年代，随着改革开放的不断深化，电力短缺已成为制约经济发展 的“瓶颈”。为此，国家有关部门制定了包括开征能源交通基金在内的一系列加 快电力建设的政策措施。但直到 1995 年，电力短缺现象未见明显缓解，“独家 办电”的垄断体制弊端日益暴露。我国开始实行多家办电，电力市场形成了多元 化的投资主体，对电力发展起到了重要的推动作用。这个阶段被称为第一轮电力 改革。 1997 年 1 月，国家电力公司的成立被认为是第二轮电力体制改革。改革的 目标是通过完成公司改制，实现政企分开、打破垄断、引人竞争、优化资源配置、 建立规范有序的电力市场。 从1998 年12 月开始，为了加快电力体制改革步伐，国家相关部委一直在酝 酿进一步深化电力体制改革的新方案，直至2002 年3 月，国务院正式批准了《电 力体制改革方案》。该方案为了在发电环节引人竞争机制，首先实行“厂网分开”， 将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。发电环节按 现代企业制度要求，改组或重组为规模大致相当的5 个全国性的独立发电公司。 电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司。同年10 月，电 力资产重组进入实施阶段，中国电力监管委员会宣布成立。 2002 年电力体制改革以来，中国电网领域逐渐形成一种集行业公共权力垄 断、市场规模垄断、业务链条垄断、技术创新垄断等四重垄断于一身的超级垄断 的业态，这是之前中国电力发展史上并没有的，也是世界电力能源领域所罕见的。 显然，在新一轮电改中，垄断问题不是能轻易绕过的话题。2015 年 3 月以中办 和国办名义发布的电改9 号文将重点体现在电力市场建设、交易体制改革、发用 电计划改革、输配电价改革和售电侧体制改革等五个电力体制改革方面。目前相 关的配套文件正在陆续发布过程中。 2. 电改9 号文征求意见稿和最终稿对照 电改9 号文的征求意见稿已经披露了相当部分，有序向社会资本开放配售电 业务是新一轮电改的重点与亮点，但通过对比征求意见稿和最终文件可以发现一 些问题。 在改革思路与原则部分的论述中，征求意见稿中关于“垄断业务”加强监管、 有效监管的有关文字消失，旨在回避谈论电网垄断问题； 在电网企业功能定位的条款中，征求意见稿中关于电网“不再负责电力统购 统销”这样抑制垄断的核心条文消失，为电网企业继续维持独买独卖的垄断格局 留下口子； 在交易机构市场功能的条款中，征求意见稿中交易机构负责“结算”的功能 消失，改为提供结算依据和服务，为电网企业继续掌控电力购销巨额资金而放开 缺口； 在交易机构市场功能的条款中，9 号文中缺失了汇总“售电主体”与发电企 业双边合同的文字，这就为电网所属售电企业不公开有关信息而放开了缺口； 在鼓励社会资本投资的条款中，征求意见稿中“实现电网企业输配电业务独 立核算”的文字消失，为电网企业维持配售一体垄断模式及控制市场而放开缺口； 关于交叉补贴电价的条款中，电网企业“申报并公开”交叉补贴数额中的“公 开”两字消失，为电网企业暗箱操作混淆交叉补贴成本而放开了口子； 征求意见稿中，“允许现有的独立配售电企业从发电企业直接购电，缴纳输 电费用后，自主向用户售电”的文字，在9 号文中消失，售电主体的培育途径从 6 类减少为5 类，分别为高新产业园区/经济技术开发区、社会投资成立售电主体、 分布式电源/威网系统、供水/供气/供热等公共服务及节能服务公司、符合条件的 发电企业等。 征求意见稿中，园区开发区组建“独立配售电主体”、社会资本投资“独立 配售电企业”从事“低压配电业务”、发电企业“从事售电或配售电业务”，在 9 号文中删除了全部涉及“配电”的内容，这表明9 号文与征求意见稿相比，对 于“配+售”的小垄断业态进行了严格的限制。对原有配售一体的地方供电企业， 虽然默认其原有的售电资质，但不再列入政策中的培育范畴，也不鼓励其进一步 扩张与大电网竞争；而对于未来可能新出现的各类小垄断，则从一开始就全部挡 在了门槛之外。但是，在对“配+售”小垄断控制的同时，对电网企业“输+配+ 售”的大垄断却暗开后门。 9 号文第 16 条提出了“鼓励社会资本投资配电业务”，给予社会投资者很 大的预期，但实际情况是第 16 条向符合条件的市场主体放开增量配电投资的态 度由征求意见稿的“积极”变为9 号文的“逐步”。 发展配电业务方式由征求意见稿的“投资经营”，变为9