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地方政府环境管理中职权与责任分析 Lwpx03 改革开放以来，中国经济迅猛增长，各项经济数据直线上升，中国正在逐步成为一个发展中的现代工业社会。与此同时，经济发展与环境保护间的矛盾在我国日益凸显。由于政府片面追究经济增长、忽视环境保护以及政府管理中存在的体制性障碍等问题，造成的环境危机已迫在眉睫。近年来，伴随我国经济高速增长的是环境事件的高频爆发，以及环境管理中其他问题的集中出现。政府是管理环境的主体，在环境管理中扮演重要角色，但其职权往往与所承担的法律责任不一致。政府的不作为或不适当作为将会对环境管理产生严重影响，而保障政府的权责一致是保障环境善治的前提之一。 首先我们对环境管理中权责不一致的原因进行分析。 一、法律理念错位 环境法在我国是一个相对较年轻的部门法。30年来，我国已经建立了完备的法律法规体系，对环境问题的立法也基本覆盖了各个环境领域，环境法制建设取得了瞩目的成就。环境法是以社会利益为本位，以追求人类自然和谐共处为目的的社会法，其价值为人类社会环境的可持续发展。然而纵观我国的环境状况变化，在经济指标日益走高的同时，各种环境问题也日益凸显，各项环境数据都表明，我们生活的环境已经难堪重负。严峻的环境问题虽然与经济结构有密切关系，由于我国所处历史时期和经济基础所决定，但与此同时，我们不能忽略环境法制在法律理念上的错位。 我国的环境法律体系以《中华人民共和国环境保护法》为基础，按照调整范围，基本可分为污染防治法和自然资源保护法，对各环境要素进行监督管理。从1979年制定《环境保护法（试行）》开始，到现在已经颁行的若干国家环境保护的法律、法规、行政规章以及环境保护的地方性法规、规章，基本上都是以向政府及其职能部门授权为主要内容，以企事业单位为规制对象，进而逐步形成了控制企事业单位污染与破坏环境行为的法律体系。环境法制整体上呈现出“监管企业”的态势，尚难成为“监管监管者”之法。 近年来很多污染案件是由于管理者不敢作为所致，而也有的是因管理者不愿作为所起。诚然，各种环境事件尤其是污染事件的肇事者一般都是企事业单位，但是我们的行政管理者，我们的政府绝对是无法独善其身的。政府是社会生活的管理者，掌握大量资源能源决定权，如果政府决策政策失误造成的结果很有可能会产生规模效应，诱发大规模危机。而我们法律主要集中于监管企业，对政府的监管缺失导致政府不履行环境责任或履行责任不到位，而这正是造成我国环境顽疾久治不愈的主要原因。本身应当是以规范政府决策和政府行为为主的制度，在我国的法律中却偏转为政府用来管理生产者和开发者的制度和措施。 因此，我国在环境法理念的定位亟须完善，认识到目前条件下，中国环境问题的根源在于政府不作为或不当作为，我们在加大对企业的监管力度的同时，不能忽视对政府主体的监督管理，必须树立以监管政府为理念的环境法制理念，促使政府真正做到“环境善治”。 二、体制性障碍 环保管理体制对于环境管理来说，具有决定性作用。环境管理是一个有机联系的整体，有效的日常环境监管可以大幅度降低环境事件的发生概率，及时的环境应急处置则可以降低次生灾害的损失程度。无论是常态下的日常环境监管还是突发环境事件的处置，具有科学合理的管理体制，都是及时高效解决环境问题的基础。 目前，地方环境保护部门实际上是双重领导体制，它既从属于环境保护部，也附属于地方政府。也就是说，地方环保机关在依靠地方财政以及地方人力资源的同时，却要执行来自上级环保机构的政策指令。这就产生了诸多现实中的尴尬境遇：当地政府负责地方环保局的财权和人权，地方环保局长由当地政府任命，而环保局的工作任务却并不一定是地方政府真正支持的。很多时候甚至不得不违心办事，否则“立得住的管不住，管得住的立不住”。以至于“开发区不敢查，要点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查”，或者“领导不批示的不查，媒体不曝光的不查”。何况，地方政府的环保责任也只限于本行政区，于是以邻为壑，转嫁污染，导致跨区域流域污染日益加剧。 虽然现行法规规定地方政府对辖区内的环境质量负总责，但却没有具体制度保障，由于地方政府并没有保护环境的具体责任，而地方政府绩效考核的中心是GDP增长，经济发展当然是地方政府工作的首要任务。在经济发展与环境保护出现矛盾时，地方政府作为实质上有自身利益驱动的主体，必然会重前者而轻后者，减低环境标准和要求，满足经济增长的需要。同时，地方环保的财政预算拨付由地方政府决定，而普遍现象是这些预算远远不足以维护环保机构的日常运行，于是，地方环保部门还要依靠企业收取排污费来维持其日常运转，继而造成目标偏离：如果企业遵守相关法律而且环保目标得到了实现，地方政府环境保护部门将失去财政来源。于是，就出现了如此的报道：污染企业养活着众多地方环保工作人员。此语虽然刺耳，但也颇具代表性。 三、权力配置不明晰 在环境管理中，权