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人民调解机制的现状调查与制度改进 　　摘 要：人民调解是我国历来比较重视的一种纠纷解决方式。作为我国历史悠久而又有着良好的组织基础和社会基础的纠纷解决机制，人民调解应当承担起非诉讼纠纷解决机制主体的角色。然而，近十几年来，人民调解在社会纠纷解决方面的功能却逐步弱化，必须从人民调解协议效力的加强、人民调解体系建设以及人民调解的人员经费保障等方面加以改进。 　　关键词：人民调解；立法分析；现状调查；制度改进 　　中图分类号：DF 724文献标识码：A?? 　　 　　作为我国历史悠久而又有着良好的组织基础和社会基础的纠纷解决机制，人民调解应当承担起非诉讼纠纷解决机制主体的角色。然而，近十几年来，人民调解在社会纠纷解决方面的功能却逐步弱化。笔者进行的问卷调查显示，在一些日常纠纷发生后，大家还是倾向于到社区或居委会进行调解的[注：在一个因日常琐事而导致损害赔偿，双方协商不成的案情假定下，47.6%的公众选择找居委会进行调解，为所有选项（纠纷解决渠道）中比例之最高。]，然而却又不得不承认人民调解机制有着这样那样的弊端[注：在针对律师的问卷调查中，26.8%的人担心调解人员素质不高；23.2%的人认为民众对人民调解缺乏了解；21.2%的人认为人民调解效果不佳。在针对社会公众为什么不选择人民调解解决日常纠纷的调查问卷中，28.3%的人回答“不知道可以找人民调解员调解”，这与律师们的看法一致；51.7%的民众担心调解后对方不履行调解协议或担心调解协议的法律效力不够。]而导致作用发挥十分有限[注：在针对律师的调查中，87.2%的人认为现行人民调解机制没有发挥什么作用或作用十分有限，这是一个相当大的比例。]。要改变这一现状，我们认为必须针对存在的问题对症下药。? 　　 　　一、人民调解机制的立法分析 　　 　　人民调解是我国历来比较重视的一种纠纷解决方式。《民事诉讼法》第16条对人民调解纠纷解决方式做出了原则性规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”国务院于1989年颁布的《人民调解组织条例》，对人民调解的性质、组织、运作、调解原则等做出了规定。2002年9月5日，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，该规定第1条明确规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”，从而通过司法解释的形式确认了人民调解协议具有民事合同的基本效力。此后，2002年9月26日，司法部颁布了《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的组成、运作、调解员的选任、调解的程序等做出了具体规定。在构建和谐社会的新形势下，2004年，最高人民法院、司法部联合发布了《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》。? 　　从现有法律法规及相关司法解释的规定来看，国家以及相关部门对人民调解工作是相当重视的。然而遗憾的是，关于人民调解的立法效力相对不高，并没有专门的法律来对人民调解进行规制。而且现行立法下的人民调解还存在诸多弊端，比如人民调解协议的法律效力问题，虽然最高人民法院的司法解释确立了其具有民事合同效力，然而这种确认实质上并没有起到什么强化作用。人民调解协议作为协议的一种，是双方当事人意思一致的表现，而且经双方签字确认，自然属于民事合同之一种。而事实上，人民调解协议并非一般的民事合同，它是经过国家认可的纠纷解决机构投入了大量人力物力对纠纷解决的成果体现，仅仅确认其民事合同的效力而未有其他强化措施，未免是一种对纠纷解决社会成果的一种浪费。另外，关于人民调解委员会的组织保障、资金保障等，相关法律法规规定并不明确。在人民调解员的资格要求方面，司法部《人民调解工作若干规定》第14条简单规定：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度”，这样就导致人民调解人员素质的相对低下，不利于人民调解工作质量的提高和长远发展。? 　　 　　二、人民调解机制的现状调查 　　 　　人民调解在我国曾经走过一段异常辉煌的道路，调解与诉讼结案的比例在20世纪80年代时曾一度达到10：1（最高时达到17：1），然而到2001年时，这一比例已经降到1：1，近几年这一比例更是持续下降。[注： 　　可参见《中国法律年鉴》1990年至2006年相关统计。]比例的下降并不能说明人民调