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防止城市建设中“管祸”频出的思考 　　城市地下管线工程是指城市新建、扩建、改建的各类地下管线(含城市供水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业等的地下管线)及相关的人防、地铁等工程。它是城市基础设施的重要组成部分，是城市赖以生存和发展的物质基础。随着城市建设飞速发展，道路和管线不断增加和更新，却缺乏完整的管网资料，致使在施工中挖断地下管线，造成水、电、通讯中断等事故屡有发生，为国家带来巨大经济损失。如2003年苏州市招商城工程施工挖断苏常光缆，致使苏州――常熟通信中断，经济损失达300万元①。南京2003年因施工导致地下管线损坏造成的损失超过5000万元，而江苏省每年因此至少损失1个亿以上②。 　　这些损失惨重的案例反映了我国地下管线管理存在着严重问题。那么，这些问题究竟是怎么造成的?笔者认为最根本的原因就是没有形成统一、完整、准确、动态的地下管线工程档案资料库，致使施工单位无档可依，造成“管祸”不断。这一方面是由于地下管线专业管理部门各自为政，权责不清，致使管线档案管理混乱且无法共享。另一方面是因为地下管线工程档案管理失控，很多管线无档可寻。施工时，专业管线管理单位或管线产权单位往往无法提供相应的管线图纸，即便有也已残缺不全，事故频发也在意料之中。为了从根本上防止“管祸”频出，必须建立统一的地下管线工程档案资料库，这要从多方面人手，采取相应对策。 　　 　　一、“经济”与“行政”两手抓，理顺地下管线工程档案管理体制 　　 　　地下管线专业管理部门分头管理、各司其职导致管线档案管理混乱，事故频发的状况早就引起了有关部门的高度重视，也有相关政策出台，但效果始终不尽如人意。这虽有各部门强调自身利益得失、缺乏协作意识的原因，更重要的是因为我国地下空间资源可以无偿利用。虽然地下空间和地上空间一样，都属于城市空间资上是无偿的，缺乏对地下空间资源的投资意识，重复建设过多，事故也就时有发生。笔者认为，在市场经济日益完善的今天，计划经济时期形成的单纯靠分工负责来对地下管线进行管理的体制已经不再适用。必须“经济”与“政策”两手抓，既有政策保障，又引入市场竞争机制，才能搞活管线管理，建立完整准确的管线档案资料库。 　　1．利用行政手段，成立地下管线归口主管单位。国家建设部已经于2005年5月1日正式实行《城市地下管线工程档案管理办法》(以下简称《办法》)。该《办法》确立了地下管线的归口主管单位――省、自治区人民政府建设主管部门，县以上的城市人民政府建设主管部门或者规划主管部门。各城市可以根据自身情况，或单独设立管理机构，或授权原有城市建设或规划主管部门对地下管线进行协调管理。如上海市成立了市政工程管理局，负责贯彻执行有关地下管线监察的方针、政策和法律、规章，并组织指导协调燃气和道路综合管线的行政执法工作，很好地规范了地下管线的建设。 　　2．利用经济手段，建立地下管网公司。随着我国社会主义市场经济建设日趋完善，利用经济手段进行城市地下管线管理的时机基本成熟。因此，可以在当地政府的引导和配合下，成立地下管网公司，探索利用市场融资进行城市建设的新模式。笔者认为，这是有效利用地下空间资源，改变部门分割的最佳途径。由于城市道路的新建、扩建和改建，由地下管网公司统一规划、统一建设、统一投资、统一维护，减少了重复建设；同时也改变了专业管线管理单位各自为政的状况，变无序竞争为有序竞争，形成合理有效的地下管线规划管理体制。如天津市于2003年成立的城市道路管网配套建设投资有限公司，是经天津市政府授权的国有独资公司，负责全市道路及地下管网投资和建设，按照“经营城市、盘活资产、扩大融资、统一组织、加快建设、一次落成”的原则实施城市经营，加快道路管网建设，取得了良好效果③。 　　无论是成立归口主管单位，还是建立地下管网公司，最终目的都是为管线档案资料库的形成搭建统一平台，建立良性管理系统。将二者结合，既通过经济手段盘活资产，又有相关政策予以保障配合，管线档案的管理才会取得更佳效果。关于档案的管理笔者认为有两个途径可供选择：一是地下管网公司从各种管线资料形成之始直到归档保存，进行全程管理，全权负责。即由它对现有地下管线进行普查，收集第一手档案资料，建立地下管线档案信息系统，并及时更新，形成管线档案资料库，使地下空间资源社会共享，并使之市场化，进行有偿服务。二是与城建档案管理部门(城建档案馆或档案室)合作。在公司完成管线普查后，将采集的数据交给城建档案部门来做具体的信息化建设与管理工作。双方各司其职，密切配合，共同完成管线档案资料库的形成、管理和利用。 　　 　　二、构建地下管线工程档案法制体系 　　 　　在理顺了地下管线工程档案的管理体制后，还要通过法律法规来确保管线档案资料库的形成和利用，构建管线档案法制体系，依法治档。 　　1．加强相关法