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世亚行贷款项目管理中问题与对策
世亚行贷款项目管理中的问题与对策
从上世纪80年代以来,世亚行贷款项目开始投入到各地区,这些资金的投入对弥补地方经济建设资金的不足,推动地方经济和事业发展起到了一定的作用。但是由于世亚行贷款在使用、管理等方面的固有特点和存在的诸多问题,使引进的世亚行贷款项目不但未能起到预期的目标,反而由于贷款还贷高峰的到来,出现了还贷极为困难的局面,进而形成巨额的外债,使政府背上了沉重的外债包袱。
一、盲目举债
从有些地方以往借外债工作的实际情况来看,上面一有外债项目就提出申请,不考虑项目贷款条件,不考虑项目实施的内容是否符合当地实情。盲目地举借外债,固然有建设资金短缺的原因,也存在着其他一些动机:一是前人用款后人还钱,先用再说,还贷是十年或更长时间是以后的事;二是利益驱使,水从桥下过,还怕渴死人,于是出现了挪用、截留、挤占,单位福利可以好点了,办公用品包括小车可以更新一下了;三是盲目追求政绩,以为这就是办实事,办大事,办好事。
二、被动应付还贷
过去的较长时期,虽然有些地方在还贷工作中采取了一些措施,但效果一直不理想,致使到期拖欠款严重,特别是上级加大扣缴力度后,严重影响地方财政资金周转,如个别县被扣缴的资金占当年财政收入的三分之一。之所以被动应付源于:(1)对还贷工作重要性认识不足,还贷观念淡薄,把外债等同于内债;(2)消极对待,坐等观望,你还我也还,你不还我也不还。有的认为拖欠这么多工作抓得再好也没有用,有的认为上面将肯定会给予减免或豁免;(3)未能建立贷款还贷准备金;(4)收缴措施不硬,没有动真格。
三、外债管理处于薄弱环节
强化外债的管理是财政管理重要环节,然而实际情况仍处于薄弱环节,管理没有到位。具体反映在借、用、还三个环节上,在“借”的环节上,表现为:一是借款项目缺乏科学的规划和合理的布局;二是对外债项目的论证不充分,对项目的可行性如何,效益到底如何研究得不够,甚至不切实际;三是作为政府行政债权债务代表的财政对项目前期各项???备工作参与力度不够,甚至根本就没有参与;四是债务管理不规范,有的只按人民币落实债务,外汇债务没有得到很好的落实,有的没有将债务落实到具体的债务人等。在“用”的环节上,表现为:一是资金使用上不合理、非生产性项目支出过大;二是资金拨付上审核不够,把关不严,把一些不属于项目支出范围,不能予以报账的开支也给予了拨付;三是缺乏有效的事前、事中和事后监督。在“还”的环节上,突出一点是外债项目实施部门只管用钱,不管还贷,以为还贷是政府的事,财政的事,而一些项目区财政也不积极地想办法去筹措还贷资金,上面扣了钱再来想办法弥补。
四、对外债贷款项目固有特点重视不够,增加了债务风险
一是世界银行政策的调整,决定着举借外债的成本增大。上世纪末以来,世行
调整了贷款方向,逐渐由以前软贷款为主改为硬贷款为主。软贷款利率基本上在0.75%左右,而硬贷款利率则按单一美元贷款利率浮动计算,每半年一次浮动,近十年来,浮动利率一般在4%至8%之间,大大高于软贷款利率;二是外债贷款项目大量的实行“以物抵债”,增大了外债资金的管理难度;三是外债贷款以外汇落实债务的特点加重了还贷的困难??项目用款时,按当时汇率折算人民币下拨,还款时,按现行汇率将人民币折合成债务计算币种还贷,由于外债项目借款期长,汇率变化难于预计,加重了还贷负担。如某地受汇率的影响而多还贷资金预计高达7 000万元左右。
为进一步强化外债管理,更加合理地利用外资,以提高运用外资的安全性、可靠性及效益性,笔者认为:
(一)科学地建立外债举借风险预警机制
科学的风险预警机制的建立将有效地解决政府举借外债的盲目性、随意性。本人认为,风险预警机制不外乎为一个综合性的指标体系,结合当前外债的现状,这个综合的指标体系应为:(1)外债总量占地方财政收入的比重,比重越大,风险越高;(2)外债近三年应还款额占地方可用财力的比重,比重越大,还贷能力越弱,风险越高;(3)近三年外债还贷(不包括上级扣缴还款数)拖欠率,拖欠率高,还贷能力差,风险越高;(4)近三年来财政收入和地方经济总量增长率,增长率越大,还贷能力就越高,风险就越小;(5)所建立的还贷准备金占近三年外债应还贷资金的比重,比重越小,还贷能力越差;(6)外债项目的结构(社会公益性项目债务占整个外债的比重),比重大,结构则差,风险就越高;(7)近三年来,上级财政扣缴额占全部还贷额的比重,比重越大,还款能力就越差,风险越高;(8)地方财政预算内务类别资金综合拨付到位率,到位率越小,说明资金调度困难,外债还款能力则弱,风险越高;(9)外债总量占GTP的比重,比重越大,风险越高等。综合以上九个指标体系进行分析、
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