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公用事业民营化的行政规制 　　摘 要:文章对公用事业民营化时代下规制的行政法问题进行了探讨。分析了对行政规制重新定位和多样化的规制工具，提出了目前立法的不足。借鉴一些国外经验并结合行政许可，对市场准入、价格、标准、信息等规制工具的应用提出了一些初步意见并提出必须设立独立的规制机构并对其行为进行规范。 　　关键词:公用事业 民营化 行政规制 　　中图分类号:F062.6 文献标识码:A 　　文章编号:1004-4914(2011)04-084-03 　　 　　在我国，鼓励、引导民间资本参与城市公用事业建设，主要体现在能源、交通、燃气、供水、污水处理等基础设施,这一领域日益成为民间资本追逐的热点。这代表着为了政府为使公共利益变的更好而做的努力，重新在政府和市场之间划定界限。然而，公用事业的民营化可能被扭曲，例如我国市政建设投入不足,不少地方热衷卖公用事业赚钱。政府作为管制者应当如何行使职权,民营化过程中及事后的行政规制又怎样完善？这些都给行政法带来了新的问题。行政法不仅仅给行政机关安置一个规范其权力运用的笼套,更为重要的是促使政府科学地、有效地进行规制。 　　一、规制定位和规制手段 　　公用事业民营化的实践是以经济学和公共行政的理论推进为背景的。在公私伙伴关系下，政府并没有放弃其执行和规制公共服务的角色。政府可以通过制定规则，监督规则执行的方式，有效地通过公私合作关系，达成政府的目的。在民营化改革中，市场竞争的引入势必可以提高行业效率，同时也会面临市场缺陷问题，如私营部门为了扩大利益而损害公众利益的风险。因此，政府的规制对于纠正市场缺陷，保障公众利益具有非常重要的意义。鉴于公用事业对大众生活与经济发展的重大影响，如何在“促进事业竞争”与“维护公共利益”二者之间寻求一个平衡且互利的关系，就成为公用事业民营化过程中的关键。一方面，传统规制内部存在的问题并不能完全通过放松规制来解决，因为有些旨在提供公共物品的自然垄断领域，政府必须予以规制，否则市场失灵就会蔓延；另一方面，传统规制所具有的强制性、单方性、程序不公开、标准不公布等特征已成为人们批???的对象。因此，以推崇市场主体参与、适度引进竞争、程序公开的规制，成为越来越重要的新型规制方式。世界范围内的民营化实践表明，民营化大潮过后必然是政府公用事业规制的跟进；价格规制、进出规制、质量规制等良好的行政规制构成了民营化公用事业经营管理活动的制度基础。 　　行政处罚、行政确认、行政给付、行政奖励、行政契约等描述性概念面临许多新的规制问题时将“束手无策”。于是，现代规制国家催生出了许多新型的行政活动方式，规制的工具呈现多元化趋势。如:协商式规制、激励型规制(政府补贴、减免税等)、信息规制、标准规制、价格规制等手段。从一定程度上说，我国的《行政许可法》的许可法定、信息公开、便民、监督等原则也已经体现了运用规制工具来促进政府职能转变。 　　二、有关规制的立法现状和问题 　　2001年12月，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。此后我国各地政府开始大规模掀起城市公用事业领域开放热潮。建设部于2002年12月27日印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》被认为是国家第一次用文件的形式把市政公用事业改革的方向确定了下来，是中国公用事业改革史上一个重要的标志。深圳市2003年5月1日正式执行《深圳市公用事业特许经营办法》，各地也开始出台本地的特许经营办法。2004年5月1日起正式实施的《市政公用事业特许经营管理办法》是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章。一个引人关注的文件是国务院于2010年5月13日下发了《鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》，简称“新36条”要改善民间投资的发展环境，界定政府投资的范围和领域，使国有经济逐步退出一般性竞争领域，以及破除行业垄断，扩大准入范围，降低准入门槛。 　　这几个文件的颁布，无疑对民营化在中国的推进有着极大的促进作用。但是目前的立法现状还存在以下问题： 　　第一，立法层次不高和法律缺位。从中央到地方，必须形成包括法律、法规和规章制度在内的一整套法律体系，对民营化的实施程序、准入制度、定价制度、监管制度作出详细的规定，这样才能保证民营化的规范有序。我国目前在公用事业方面的立法还比较落后，至今没有一部统领性的法典意义上的《公用事业法》来规定公用事业的法律定位、基本原则、监管内容等规范。仅停留的部门规章的层次对规范市政公用事业的特许经营是远远不够的，无法解决部门之间的冲突。要加强这方面的立法，一方面需要国家进行统一的立法，为公用事业市场化改革提供相对统一的制度安排；另一方面，公用事业主要是地