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城镇化进程中的农地资源优化配置探析 　　摘 要：在城镇化的快速推进过程中，如何优化农地资源的配置，是值得关注的问题。文章通过对农地资源重新配置的现状、城镇化对农地资源的影响、农地资源配置的困境进行分析，阐述了农地资源的优化配置应该建立和健全占用耕地补偿制度，建立土地开发整理新机制，同时应推广农地资源的集约利用、实现“农地非农化”配置与“农民非农化”的协调，保障粮食安全，加强对优质农地、生态重点地带的保护力度等问题。 　　关键词：城镇化 农地非农化 农地资源 优化配置 　　中图分类号：F292 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2011）08-015-03 　　 　　近年来，城镇化已成为推动中国经济持续、快速发展的重要动力之一。城镇化意味着要建更多的城镇、更大的城镇，必然也要占用大量的农地，城镇化的发展就不可避免地带来农地资源的非农化配置。城镇化也就成为了农地非农化的发动机和促进器。但是人均农地资源的稀缺性和重要性要求不能放任农地非农化的粗放式增长。因此，如何在快速城镇化阶段实现对农地资源优化配置是城镇化与经济、生态协调发展的重要前提。 　　一、农地资源重新配置的现状 　　所谓“农地”，它有广义和狭义之分。广义上一般是指法律层次上归农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地、草地、养殖水面及其他公共用地等；狭义一般是指农用土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地和养殖水面等。我国目前的农地资源重新配置一般是指农用土地转变为其他用途（即农地非农化），成为居住、交通、工业商业等城镇建设用地的过程，它不仅是指土地利用方式的转变，还涉及到农地产权的变化。当前，我国农地非农化的途径主要有两种：一是国家首先征用农村集体所有的土地，然后再以划拨或者出让的方式把农地转化为非农用地；二是不改变土地所有权的情况下将农地转化为非农用地，集体土地直接进入土地市场进行流转。上述的第一种农地非农化过程中，土地的使用权和土地所有权都发生了改变；第二种农地非农化的过程中，只转移土地使用权，所有权仍然归集体。我国目前农地非农化的形式以第一种???主，主要依靠地方政府进行征地，行政手段强，没有引入市场机制，极易导致农民合法权益受损；第二种途径则引入了市场机制，行政手段弱，提高了农地非农化后的土地市场价格，在一定程度上保护了农民的合法利益。由于土地资源稀缺性和不可再生性，农用地和非农用地之间存在资源竞争关系，因此农地非农化是我国社会发展过程中土地资源优化配置和合理利用的一个重要方面。 　　二、城镇化对农地资源的影响 　　1.农地的数量在不断减少。我国农地减少主要是非农建设占用。由于城镇外围的农地地价低，地上建筑物、附着物和设施少、征地费低，无须涉及拆迁及相关部门进行多方协调等原因，城镇用地不断向城镇周边扩张，占用了大量农地甚至耕地。发展了城镇化，基础设施比如公路、铁路建设和重点工程建设项目也必须完善，这也相应增加了农地占用量。城镇人口的增加、经济的发展，城镇化不可避免地会出现占用农地的现象。随着城镇化水平的提高，我国耕地总面积在相应减少。当然，耕地总面积的减少有诸多因素，但总体上城镇化的快速发展占主导因素。据不完全统计，中国自1978年到2007年底，已累计有600万公顷优质耕地被转变为非农用地，平均每年就有20余万公顷农地非农化，而且农地非农化的趋势还在加剧。根据《全国土地利用总体规划纲要》的推算，2008―2030 年间，中国城镇化导致的非农化农地增量还将超过250万公顷。 　　2.农地中耕地的质量整体下降。城镇化进程中被占用的耕地，绝大多数是在城镇的周围、公路的两旁，这样的耕地大部份是非常适宜耕种的良田沃土，绝难靠开发同等质量的耕地来弥补。耕地变为城镇建设用地后也同时引起了附近耕地质量的下降，比如城镇垃圾处置不当，水资源污染等造成周边生态环境恶化，使农地利用环境特别是耕地的利用环境恶化，导致耕地质量下降。另外由于耕地收益相对较低，在市场经济的作用下，农民不愿意将有限的资金和人力、物力投入到耕地里，又导致耕地质量下降甚至抛荒。而抛荒又能给侵占耕地者以可乘之机，他们先把耕地变为非农用地，抛荒后再大肆占用，不仅使耕地面积减少，还由此引起了耕地生态环境的恶化，从而使耕地质量大幅度下降。 　　三、城镇化进程中农地资源的困境 　　1.城镇化的发展与耕地保护的矛盾尖锐。城镇化快速发展的时期，都是以占用大量农地扩大城镇面积的外延式方式为发展途径，导致耕地总量逐步减少。据统计，我国城镇扩张占用耕地的比例一般在50％―80%，部分城市在90％。一方面城镇化建设必然要占用大量的土地，甚至耕地，这是无法避免的。另一方面由于我国人多地少的特殊国情决定了耕地保护在我国具有战略地位。因此，在城镇化进程中，耕地保护与城镇化发展的矛盾将长期存在。