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背景一个西部县的“计生”现实 　　在实行了20多年的运动式的计划生育管理之后，从2002 年9月1日起，中国首部《人口与计划生育法》以及相配套的《社会抚养费征收管理办法》正式施行。 　　万田县是西南地区的一个贫困县，全县34万人。去年县级财政收入只有5000 万元，而财政支出则超过1.3亿元。 从对这个县的观察中，可以看到基层计划生育（以下简称“计生”）管理的运作轨迹、即将到来的变化及其法治前景。 　　 　　越穷越要生 　　 　　木岭镇是万田县经济最落后、“计生”工作也最差的镇。在这个山多田少的乡镇，去年农民人均纯收入只有1013 元，就是这个数字，还是“把牲口饲料都算进去凑起来的”。另一个数字也让县“计生办”头痛：木岭镇每年至少要为县里面“贡献”一半以上的多孩数，去年是60多个，今年到现在也有了30多个。 　　下着雨的木岭镇十分冷清。三层楼的镇政府是镇上最高的建筑，一看就是10多年前的老房子。灰扑扑的墙壁上有一条新刷的标语很醒目：“用法律和行政的手段推进计生工作。” 　　现任镇党委书记张玉龙一提起“计生”工作就有些紧张。木岭镇全镇有2.4 万人，共5000 多户人家，平均每家有3个孩子。上一届镇党委书记和镇长都是因为“计生”工作“一票否决”而被降职调离的。 　　越穷的地方超生小孩越多，这几乎成了铁定的规律。20岁的村主任助理莫秀兰是从州民族干部管理学校毕业的。村主任助理的工作实际上就是协助乡“计生”服务站和帮村干部搞“计生”。莫秀兰当村主任助理的噶那村是木岭镇最穷的几个贫困村之一，11个村民小组只有1个村民小组的所在地通了公路。全村203 户人家就有1065 人，一算就很清楚：户均至少5人。 　　关于“计生”工作，她的概括是，“就像是打一场游击战。”白天去村里面肯定是找不到超生对象的。晚上去的时候也要尽量轻点声，狗一叫，人就会跑。去的时间还要不断变化，以便对方摸不到规律，这次是天黑的时候到，下次就要凌晨突然出现。 　　52岁的村主任胡国根原来是这个通了公路的村民组的小组长。“农村家庭必须要劳动力，有几个组挑一挑水都要走半个多小时，”胡国根不停地强调说???“没有崽，要是吵架都会被骂你家‘断了香火’。农村人就是靠种地吃饭，没有个崽崽，老了咋办？” 　　木岭镇镇长李世生分析说，当地妇女缺乏避孕知识也是一个原因。木岭镇的女童失学率一直都是全县最高的，有80％多。很多成年妇女一辈子都没有到过县城。他说：“农村妇女不懂得避孕，很容易怀上孩子，有了就想生下来。农村人的哲学是一株草就有一颗露水养，一个小孩就有一碗饭吃，觉得现在苦点，等小孩长大了日子就好过了。” 　　莫秀兰去过超生小孩最多的一家。“小孩脏得不得了，包谷都吃不饱，家里穷得只有几堵墙壁。我们实在不忍心，手术一做完，就给那个妇女办了救济。走的时候，孩子们就在门边抹眼泪，”她说。 　　突击检查工作一年多时间下来，木岭镇的妇检率已经从原来的20％提高到了86％，剩下的14％便是“外逃”的130 多个“计生”对象。对这部分人，现在镇里面根本无力顾及。李世生说，“即使知道在哪里，也没有钱去接回来。” 　　在镇政府工作了17年，李世生的体会是：“要在短时间内把村民的传统观念扭过来不容易，我总觉得只有经济和教育都发展了，‘计生’工作才好做。” 　　罚款往往是最直接也是最有效的惩戒性措施。但是，数倍于人均收入的罚款数目对于在贫困线上的村民来说，又确实无法承受。莫秀兰说：“好不容易凑出来的几十元，一般都是一大把角票，有时候硬币都有。” 　　 　　从运动式管治到村民自治 　　 　　可能是过去“计生”工作在全国排名倒数几位的缘故，去年省里召开了专题研究人口与“计生”工作的省委扩大会议，要求层层紧抓。在这种层层传递的压力下，“计生”的责任主体开始发生变化。今年，万田县“计生”部门抓得最紧的一件事情就是“村为主”。 　　噶那村主任胡国根在乡镇学习完以后，在笔记本上这样写道：“1.开村民代表大会，制定村规民约来限制违法生育行为；2.与大家签订‘计生’合同，如果违反合同，由村党支部和村委会共同执行政策。” 　　这个“大家”说的是村民。实际上去年省“计生”部门下发的“村为主”工作意见是这样表达的：“村党支部和村委会要在乡镇党委政府的领导下，在乡镇‘计生办’的业务指导下，领导和发动广大群众参与和独立承担起本村人口和‘计生’工作，负责完成‘计生’各项任务，达到‘自我管理、自我教育、自我服务’的目标。” 　　也就是说，过去靠乡镇“计生”队伍完成的“计生”工作转移到了村一级头上。这个思路一出台就受到了欢迎。贫困县大部分地方山高坡陡，自然村寨分散，乡镇“计生”工作队“下去一阵风”的弊端已经显而易见。胡国根说：“他们始终是外人，开展工作不容易。我们是一村的，几十年的老面子在