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集体私分的“自由空间” 　　“用奖金福利等种种名目将国有资产私分给职工，这种集体私分现象在国有企业相当普遍，已成为国有资产流失的巨大黑洞。”粤海铁路公司领导层集体私分国有资产案一审宣判后，审计署深圳特派办有关人士对《财经》表示。 　　仅就近三年国家审计署向全国人大做的预算执行审计报告，即可看出这一黑洞之触目惊心―― 　　2000年度审计报告披露：人民银行陕西省分行以给职工发放股权的方式，私分国家、集体资金968万元；原青岛动检局和山东商检局在“三检合一”机构改革期间，巧立30多种名目，滥发钱物达4677万元；广东石油企业集团公司下属某加油站通过做假账，瓜分2753万元。 　　 2001年度审计报告显示：原出入境检验检疫系统21个支局及部分分支机构隐瞒收入13.17亿元，隐瞒的收入用于滥发钱物达6.39亿元。其中，广东南海出入境检验检疫局只有124名职工，但该局从1998年至2001年4月，用隐瞒转移的收入发放钱物共计3485万元，人均达28万多元。 　　 2002年度审计报告透露：1995年以来，农业发展银行总行通过种种方式私设小金库，累计金额达5736万元。 　　 　　集体私分难以调查定性 　　 　　尽管集体私分国有资产数额巨大，但据审计部门追踪了解，上述案件的涉案人被以私分国有财产罪判刑的却少之又少，原因何在？ 　　 审计署深圳特派办有关人士指出，与国有企业领导层个人私分国有资产相比，集体私分的行为具有相当坚实的“群众基础”，其性质为集体决策、共同犯罪。如果是个人私分行为，则国企内部职工多有举报。而如果是集体私分，则全体职工利益均沾，包括国企内部的纪委监察部门也是既得利益者，其举报、监察的动力完全缺失。如此，则对这类违法犯罪行为的调查无法从内部获得举报线索，也很难从内部取证，只能靠审计、监察部门从外部入手调查取证，困难程度可想而知。 　　 另一方面，私分国有资产的名目越来越繁多，既增大了调查难度，又难于定性。如粤海铁路公司以工效工资、公司三周年庆典奖、单项技术咨询奖、工程设计招标奖、房改工作人员奖等数十种名目发放职工福利，这些五花八门的奖项分散在下属各公司账??支出，查起来非常困难。这些奖项的资金来源究竟是国家建设资金还是企业自有资金？也非常难以界定。近年来，大多数单位集体私分国有资产的行为都呈现出上述“边缘化”趋势，令审计部门在审计时心中无底。法律上无规定。例如，审计署深圳特派办于2003年对某市企业补充养老保险基金(亦称企业年金)管理使用情况审计时发现，部分国企违规缴交企业年金，有些单位除每月超比例缴费外，还大额缴交“奖励年金”和“趸缴年金”，变相提高职工福利待遇。某单位为职工缴交一次性的“奖励年金”，人均8600元，最高达19万元；另一单位为职工“趸交年金”(提前为职工支付保费)，人均10万元，最高达47万元，缴费高的均为本单位领导。这些年金的缴交标准在法律上并无明确规定，大额缴交的企业年金由此成为国有资产流失的新渠道。 　　 　　行政权与司法权衔接不力 　　 　　审计署深圳特派办有关人士还告诉《财经》，即便审计部门查实了私分国有资产的行为，但由于审计权力有限，查出问题不能直接处理，只能移送有执法权的部门处理。但移送后处理结果如何，却不是审计部门所能控制的。而由于时间耽搁、证据转移、办案不力等种种原因，有些案子在移送后往往不了了之。审计署每年查出移交的问题，有相当部分未予立案或办案无结果。 　　事实上，为了遏制国有资产私分行为，早在1997年修订的新刑法第三百九十六条就增设了私分国有财产罪，该条目明确规定，“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。 　　但该法条在实践中并未发挥出应有的威慑作用。从北京市检察机关自侦部门查处该类案件的情况来看，新刑法实施后四年内仅受理私分国有资产案件18件，初查11件，立案4件，侦查终结并移送起诉的仅2件。究其根源，在于审计权和执法权的衔接不力。 　　据了解，检察机关主要是通过审计部门审计、公民举报、国有单位年终清理、纪检机关处理等途径发现私分国有资产的犯罪线索。其中，审计是发现该类案件的主要途径。 　　根据《中华人民共和国审计法》和《国家审计基本准则》规定：在审计工作中发现的单位和个人涉嫌犯罪行为，应作出移送处理书，由司法机关追究责任人的刑事责任。由此可见，移送涉嫌犯罪案件是审计部门的重要工作。 　　针对审计署深圳特派办有关人士关于案件移送后不了了之的说法，最高人民检察院一位工作人员向《财经》表示，在审计过程中发现数额巨大的私分国有资产案